Diterjemahkan dari bahasa Inggris ke bahasa Indonesia - www.onlinedoctranslator.

com

Anderson, JE (2003). Pembuatan kebijakan publik: Sebuah pengantar. Boston:

Houghton

Perusahaan Mifflin, hal.1 – 34.

Bab 1
Kajian Kebijakan Publik

Dalam kehidupan sehari-hari masyarakat terkena dampak, baik secara langsung maupun tidak
langsung, jelas dan tidak kentara, oleh beragam kebijakan publik. Misalnya saja pemilik mobil.
Jika mobil dibeli tepat waktu, Truth in Lending Act mensyaratkan pemberian informasi yang akurat
oleh pemberi pinjaman mengenai biaya kredit. Kendaraan ini dilengkapi perlengkapan
keselamatan, seperti dasbor empuk dan sabuk pengaman, yang diwajibkan oleh Administrasi
Keselamatan Lalu Lintas Jalan Raya Nasional dan konverter katalitik untuk mengurangi emisi
knalpot yang diwajibkan oleh peraturan Badan Perlindungan Lingkungan. Di jalan raya, yang
dibiayai bersama oleh pemerintah negara bagian dan nasional, pengemudi kita harus menyadari
peraturan lalu lintas negara bagian dan lokal, atau mengambil risiko kontak langsung dengan
aparat penegak hukum. Kebijakan negara mengharuskan mobil diasuransikan dan pengemudi
serta pengemudinya memiliki izin. Harga bensin yang dikonsumsi secara tidak langsung
dipengaruhi oleh kebijakan energi nasional dan secara langsung meningkat oleh pajak cukai
nasional dan negara. Jarak tempuh bahan bakar kendaraan harus memenuhi standar
penghematan bahan bakar rata-rata perusahaan (CAFE) nasional.
Kebijakan publik dalam masyarakat yang modern dan kompleks memang ada dimana-
mana. Hal-hal tersebut memberikan keuntungan dan kerugian, menyebabkan kesenangan,
kejengkelan, dan kesakitan, dan secara kolektif mempunyai konsekuensi penting bagi
kesejahteraan dan kebahagiaan kita. Mereka merupakan bagian penting dari lingkungan kita.
Oleh karena itu, kita harus mengetahui sesuatu tentang kebijakan publik, termasuk bagaimana
kebijakan tersebut dibentuk, dianggarkan, dilaksanakan, dan dievaluasi. Ada juga alasan ilmiah,
profesional, dan politis untuk mempelajari kebijakan publik dan pembuatan kebijakan.
Secara ilmiah, studi yang sistematis dan teliti mengenai asal usul, perkembangan, dan
implementasi kebijakan publik akan meningkatkan pengetahuan kita tentang perilaku politik dan
pemerintahan, serta kebijakan publik itu sendiri. Bagaimana pembuatan kebijakan dipengaruhi
oleh federalisme dan pemisahan kekuasaan? Apakah kelompok penekan atau opini publik atau
media berpengaruh dalam penerapan suatu kebijakan? Mengapa pemerintah tidak lagi peduli
terhadap suatu masalah? Kepedulian terhadap pertanyaan-pertanyaan semacam ini disebut
sebagai studi kebijakan.
Secara profesional, seseorang dapat mengejar karir sebagai analis atau evaluator kebijakan.
Praktisi analisis kebijakan, yang banyak memanfaatkan teori ekonomi serta teknik analisis statistik
1
dan matematis, semakin bertambah jumlahnya dalam beberapa dekade terakhir. Analisis
kebijakan memiliki orientasi terapan dan berupaya mengidentifikasi alternatif yang paling efisien
(yaitu alternatif yang akan menghasilkan manfaat sosial bersih terbesar) untuk mengatasi
permasalahan yang ada saat ini, seperti pengendalian polusi udara atau pembuangan sampah
rumah tangga. Varian dari analisis kebijakan adalah penelitian evaluasi, yang menilai seberapa
baik kebijakan mencapai tujuannya dan dampak sosial lainnya yang mungkin ditimbulkannya.
Secara politis, banyak orang ingin terlibat dalam advokasi kebijakan, menggunakan
pengetahuan tentang kebijakan publik untuk merumuskan dan mempromosikan kebijakan publik
yang “baik” yang memiliki tujuan yang “tepat”, yaitu tujuan yang sesuai dengan tujuannya. Mereka
mungkin menganggap diri mereka sebagai kaum liberal, konservatif, libertarian, komunitarian,
atau sosialis dan sangat berbeda pendapat mengenai apa yang baik atau adil. Upaya penelitian
para pendukung kebijakan sering kali tidak sesuai dengan keinginan mereka untuk menghasilkan
data dan analisis yang sejalan dengan preferensi mereka. Sebaliknya, studi kebijakan dimotivasi
oleh niat untuk tidak memihak.
Buku ini mengacu pada pendekatan studi kebijakan ilmiah untuk mengembangkan
pemahaman dasar tentang proses pembuatan kebijakan, yang di sini dipandang sebagai proses
politik yang pada dasarnya melibatkan konflik dan perjuangan di antara orang-orang (pejabat
publik dan warga negara) dengan kepentingan, nilai, dan keinginan yang bertentangan. masalah
kebijakan. Dalam mendeskripsikan dan menganalisis proses pembuatan kebijakan, pendekatan
2
studi kebijakan ilmiah memiliki tiga tujuan dasar. Pertama, tujuan utamanya adalah untuk
menjelaskan penerapan suatu kebijakan, bukan untuk mengidentifikasi atau menentukan
kebijakan yang “baik” atau tepat. Analisis, bukan advokasi, adalah gayanya. Kedua, penelitian ini
secara teliti mencari sebab dan akibat dari kebijakan publik dengan menerapkan metodologi ilmu
sosial, yang tidak terbatas pada penggunaan data kuantitatif dan
metodologi. Setidaknya, hal ini mengharuskan seseorang untuk berusaha bersikap rasional,
empiris, dan obyektif. Ketiga, pendekatan ini bertujuan untuk mengembangkan teori dan
penjelasan yang andal mengenai kebijakan publik dan politiknya. Oleh karena itu, studi kebijakan
dapat bersifat teoretis dan relevan dengan aspek-aspek praktis dalam pembuatan kebijakan.
Telah dikatakan bahwa tidak ada yang lebih praktis daripada teori yang baik.

Apa Itu Kebijakan Publik?

Dalam penggunaan umum, istilah kebijakan menunjuk pada perilaku beberapa aktor atau
serangkaian aktor, seperti pejabat, lembaga pemerintah, atau badan legislatif, dalam bidang
aktivitas seperti transportasi umum atau perlindungan konsumen. Kebijakan publik juga dapat
dipandang sebagai apapun yang pemerintah pilih untuk dilakukan atau tidak dilakukan. Definisi-
definisi tersebut mungkin cukup untuk wacana biasa, namun karena kami memaparkan buku ini
untuk melakukan analisis sistematis terhadap kebijakan publik, maka diperlukan definisi atau
konsep yang lebih tepat untuk menyusun pemikiran kita dan memfasilitasi komunikasi yang efektif
satu sama lain.
Dalam buku ini kebijakan didefinisikan sebagai serangkaian tindakan yang relatif stabil dan
bertujuan yang diikuti oleh seorang aktor atau sekelompok aktor dalam menangani suatu
permasalahan atau permasalahan yang menjadi perhatian. Definisi ini berfokus pada apa yang
sebenarnya dilakukan, bukan pada apa yang hanya diusulkan atau dimaksudkan; membedakan
suatu kebijakan dengan suatu keputusan, yang pada dasarnya merupakan pilihan spesifik di
antara alternatif-alternatif; dan memandang kebijakan sebagai sesuatu yang berkembang seiring
berjalannya waktu.
Kebijakan publik adalah kebijakan yang dikembangkan oleh badan dan pejabat pemerintah.
(Aktor-aktor dan faktor-faktor non-pemerintah tentu saja dapat mempengaruhi pengembangan
kebijakan publik.) Karakteristik khusus dari kebijakan publik berasal dari formulasi kebijakan
publik yang dilakukan oleh apa yang oleh ilmuwan politik David Easton disebut sebagai “otoritas”
dalam sistem politik, yaitu, “orang yang lebih tua, pemimpin tertinggi”. , eksekutif, legislator,
hakim, administrator, anggota dewan, raja, dan sejenisnya.” Mereka adalah, katanya, orang-
orang yang “terlibat dalam urusan sehari-hari suatu sistem politik,” “diakui oleh sebagian besar
anggota sistem sebagai orang yang bertanggung jawab atas masalah-masalah ini,” dan
mengambil tindakan yang “dianggap mengikat sebagian besar negara. waktu oleh sebagian
3
besar anggota selama mereka bertindak dalam batas-batas peran mereka." Singkatnya,
kebijakan publik adalah kebijakan yang dihasilkan oleh pejabat dan lembaga pemerintah.
Penyakit ini juga biasanya menyerang banyak orang.
Ada beberapa implikasi dari konsep kebijakan publik ini sebagai tindakan yang relatif stabil
dan bertujuan yang diikuti oleh pemerintah dalam menangani suatu masalah atau hal yang
menjadi perhatian. Pertama, definisi ini mengaitkan kebijakan dengan tindakan yang bertujuan
atau berorientasi pada tujuan, bukan dengan perilaku acak atau kejadian yang kebetulan.
Kebijakan publik dalam sistem politik modern pada umumnya tidak terjadi begitu saja. Mereka
malah dirancang untuk mencapai tujuan tertentu atau menghasilkan hasil yang pasti, meskipun
hal ini tidak selalu tercapai. Kebijakan yang diusulkan mungkin berguna untuk dianggap sebagai
hipotesis yang menyarankan agar tindakan tertentu diambil untuk mencapai tujuan tertentu. Oleh
karena itu, untuk meningkatkan pendapatan pertanian, pemerintah pusat menggunakan subsidi
pendapatan dan pengendalian produksi. Program-program ini memang telah meningkatkan
pendapatan banyak petani, namun tidak semuanya.
Sasaran suatu kebijakan mungkin dinyatakan secara longgar dan isinya tidak jelas, sehingga
memberikan arahan umum dibandingkan target yang tepat dalam implementasinya. Mereka yang
menginginkan tindakan terhadap suatu masalah mungkin berbeda dalam hal apa yang harus
dilakukan dan bagaimana hal itu harus dilakukan. Ambiguitas dalam bahasa kemudian bisa
menjadi sarana untuk mengurangi konflik, setidaknya untuk saat ini. Kompromi untuk
mendapatkan kesepakatan dan membangun dukungan dapat menghasilkan pernyataan umum
dan ketidakjelasan pernyataan tujuan kebijakan.
 Kedua, kebijakan terdiri dari arah atau pola tindakan yang diambil dari waktu ke waktu oleh
pejabat pemerintah, bukan keputusan mereka sendiri-sendiri dan terpisah. Sulit untuk
menganggap tindakan seperti itu sebagai keputusan presiden untuk menghormati aktor film atau
keputusan Administrasi Jaminan Sosial untuk memberikan tunjangan disabilitas kepada Joe
Doaks sebagai kebijakan publik. Suatu kebijakan tidak hanya mencakup keputusan untuk
mengadopsi suatu undang-undang atau membuat peraturan mengenai suatu topik tetapi juga
keputusan-keputusan selanjutnya yang dimaksudkan untuk menegakkan atau melaksanakan
undang-undang atau peraturan tersebut. Kebijakan kesehatan dan keselamatan industri,
misalnya, dibentuk tidak hanya oleh Undang-Undang Keselamatan dan Kesehatan Kerja tahun
1970 namun juga oleh serangkaian peraturan administratif dan peraturan.
keputusan pengadilan yang menafsirkan, menguraikan, dan menerapkan (atau tidak
menerapkan) tindakan tersebut pada situasi tertentu.
Ketiga, kebijakan publik muncul sebagai respons terhadap tuntutan kebijakan, atau klaim atas
tindakan atau tidak adanya tindakan terhadap isu publik yang dibuat oleh aktor lain—warga
negara, perwakilan kelompok, atau legislator dan pejabat publik lainnya—terhadap pejabat dan
lembaga pemerintah. Tuntutan tersebut dapat berkisar dari desakan umum agar pemerintah kota
“melakukan sesuatu” mengatasi kemacetan lalu lintas hingga seruan khusus kepada pemerintah
pusat untuk melarang pencurian anjing dan kucing peliharaan untuk dijual kepada organisasi
penelitian medis dan ilmiah. Singkatnya, beberapa tuntutan hanya memerlukan tindakan; yang lain
juga menentukan tindakan yang diinginkan.
Menanggapi tuntutan kebijakan, pejabat publik membuat keputusan yang memberikan isi dan
arah pada kebijakan publik. Keputusan-keputusan ini dapat membuat undang-undang,
mengeluarkan perintah atau keputusan eksekutif, mengumumkan peraturan administratif, atau
membuat interpretasi hukum terhadap undang-undang. Oleh karena itu, keputusan Kongres untuk
memberlakukan Sherman Antitrust Act pada tahun 1890 merupakan keputusan kebijakan; yang
lainnya adalah keputusan Mahkamah Agung tahun 1911 yang menyatakan bahwa undang-
undang tersebut hanya melarang pembatasan perdagangan yang tidak masuk akal, dan bukan
semua pembatasan perdagangan. Masing-masing hal tersebut sangat penting dalam membentuk
tindakan yang disebut kebijakan antimonopoli. (Undang-Undang Sherman juga melarang
monopoli dan upaya untuk memonopoli.) Keputusan-keputusan seperti itu mungkin berbeda
dengan keputusan-keputusan yang relatif rutin yang dibuat oleh para pejabat dalam penerapan
kebijakan publik sehari-hari. Departemen Urusan Veteran, misalnya, membuat ratusan ribu
keputusan setiap tahun mengenai tunjangan veteran; namun sebagian besarnya berada dalam
batas-batas kebijakan yang telah ditetapkan dan dapat dikategorikan sebagai keputusan rutin.
Pernyataan kebijakanpada gilirannya biasanya merupakan ekspresi formal atau artikulasi
kebijakan publik. Diantaranya adalah undang-undang legislatif, perintah dan keputusan eksekutif,
peraturan dan perundang-undangan administratif, dan pendapat pengadilan, serta pernyataan dan
pidato pejabat publik yang menunjukkan maksud dan tujuan pemerintah serta apa yang akan
dilakukan untuk mewujudkannya. Pernyataan kebijakan terkadang bersifat ambigu. Saksikan
konflik yang muncul sehubungan dengan makna ketentuan undang-undang atau kewenangan
peradilan, atau waktu dan upaya yang dihabiskan untuk menganalisis dan mencoba memahami
makna pernyataan kebijakan yang dibuat oleh para pemimpin politik nasional, seperti presiden
Amerika Serikat atau ketua Federal Dewan Cadangan. Tingkat, cabang, atau unit pemerintahan
yang berbeda juga dapat mengeluarkan pernyataan kebijakan yang bertentangan, misalnya
mengenai pencemaran lingkungan atau tanggung jawab terhadap produk konsumen.
Keempat, kebijakan mencakup apa yang sebenarnya dilakukan pemerintah, bukan sekadar
apa yang ingin mereka lakukan atau apa yang dikatakan pejabat akan mereka lakukan. Jika
lembaga legislatif membuat undang-undang yang mengharuskan pengusaha membayar tidak
kurang dari upah minimum yang ditetapkan namun tidak ada tindakan yang dilakukan untuk
menegakkan undang-undang tersebut, dan kemudian hanya terjadi sedikit perubahan dalam
perilaku ekonomi, maka masuk akal untuk berpendapat bahwa kebijakan publik sebenarnya
berbentuk non-regulasi. upah.
Yang relevan di sini adalah konsep keluaran kebijakan, atau tindakan yang sebenarnya diambil
dalam rangka pengambilan keputusan dan pernyataan kebijakan. Konsep ini memusatkan
perhatian kita pada hal-hal seperti jumlah pajak yang dipungut, jarak tempuh jalan raya yang
dibangun, tunjangan kesejahteraan yang dibayarkan, penghapusan pembatasan perdagangan,
denda lalu lintas yang dipungut, dan proyek bantuan luar negeri yang dilaksanakan. Ini biasanya
dapat disebutkan satu per satu dengan sedikit kesulitan. Saat memeriksa keluaran kebijakan, kita
mungkin menemukan bahwa suatu kebijakan agak berbeda atau bahkan jauh berbeda dari apa
yang seharusnya dinyatakan dalam pernyataan kebijakan. Keluaran kebijakan harus dibedakan
dari hasil kebijakan, yang berfokus pada konsekuensi kebijakan terhadap masyarakat. Misalnya,
apakah hukuman penjara yang lebih lama dapat mengurangi tingkat kejahatan? Apakah program
pengendalian polusi udara meningkatkan kesehatan masyarakat? Outputnya bisa dihitung;
hasilnya seringkali sulit atau tidak mungkin diukur.
 Kelima, kebijakan publik bisa positif atau negatif. Suatu bentuk tindakan pemerintah yang
terang-terangan mungkin dapat mengatasi suatu masalah yang memerlukan tindakan (positif),
atau pejabat pemerintah mungkin memutuskan untuk tidak melakukan apa pun terhadap suatu
masalah yang memerlukan keterlibatan pemerintah (negatif). Dengan kata lain, pemerintah dapat
mengikuti kebijakan laissez faire, atau lepas tangan, baik secara umum maupun dalam beberapa
aspek kegiatan ekonomi. Kelambanan tersebut dapat menimbulkan konsekuensi besar bagi
masyarakat atau kelompok tertentu, seperti yang terjadi pada akhir tahun 1970an, ketika
pemerintah pusat memutuskan untuk berhenti mengatur tarif dan rute penerbangan komersial.
Kelambanan menjadi kebijakan publik ketika para pejabat menolak mengambil tindakan atas suatu
masalah—yakni, ketika mereka memutuskan suatu masalah secara negatif. Pilihan ini berbeda dengan
tidak melakukan tindakan terhadap suatu hal yang belum menjadi a
isu publik, belum menjadi perhatian resmi, dan belum dipertimbangkan atau diperdebatkan.
Contoh yang agak menggelikan adalah kurangnya tindakan pemerintah terhadap pengambilan
cacing tanah—kegiatan ini tidak memiliki musim dan tidak ada batasan kantong. Apakah ini
kebijakan publik? Jawabannya tidak, karena ini bukan persoalan dan belum ada keputusan yang
diambil.
Terakhir, kebijakan publik, setidaknya dalam bentuk positifnya, didasarkan pada hukum dan
bersifat otoritatif. Anggota masyarakat biasanya menerima fakta bahwa pajak harus dibayar,
pengendalian impor harus dipatuhi, dan batas kecepatan jalan raya harus dipatuhi, kecuali jika
seseorang ingin mengambil risiko denda, hukuman penjara, atau sanksi lain yang dikenakan
secara hukum atau kecacatan. Oleh karena itu, kebijakan publik mempunyai kualitas yang
otoritatif dan bersifat memaksa secara hukum yang tidak dimiliki oleh kebijakan organisasi swasta.
Memang benar, ciri utama yang membedakan pemerintah dengan organisasi swasta adalah
monopolinya atas penggunaan paksaan yang sah. Pemerintah dapat memenjarakan orang secara
hukum; organisasi swasta tidak bisa.
Beberapa kebijakan publik mungkin banyak dilanggar meskipun bersifat otoritatif, seperti
larangan nasional pada tahun 1920an dan banyak pembatasan kecepatan di jalan raya. Selain
itu, penegakan hukum mungkin terbatas, sedikit demi sedikit, atau sporadis. Apakah ini masih
merupakan kebijakan publik? Jawabannya adalah ya, karena hal-hal tersebut tercatat dalam
buku undang-undang dan sudah ada penegakan hukumnya. Apakah kebijakan tersebut efektif
atau bijaksana adalah soal lain. Kewenangan merupakan syarat yang diperlukan namun bukan
merupakan syarat yang cukup bagi kebijakan publik yang efektif.

Kategori Kebijakan Publik

Pemerintah di semua tingkatan di Amerika Serikat—nasional, negara bagian, dan lokal—

semakin aktif dalam mengembangkan kebijakan publik. Setiap tahun sejumlah besar undang-
undang dan peraturan dikeluarkan dari badan legislatif nasional, negara bagian, dan lokal.
Volume undang-undang tersebut pada gilirannya jauh melebihi jumlah peraturan dan regulasi
yang dihasilkan oleh badan-badan administratif yang bertindak berdasarkan kewenangan
legislatif. Perkembangan kebijakan publik ini terjadi di bidang-bidang tradisional tindakan
pemerintah seperti kebijakan luar negeri, transportasi, pendidikan, kesejahteraan, penegakan
hukum, regulasi bisnis dan perburuhan, serta perdagangan internasional. Banyak kegiatan juga
dilakukan di bidang-bidang yang kurang mendapat perhatian hingga dua atau tiga dekade
terakhir: stabilitas ekonomi, perlindungan lingkungan, kesetaraan kesempatan, layanan
kesehatan, energi nuklir, dan perlindungan konsumen.
Selama masa jabatan dua tahun Kongres, 300 hingga 400 undang-undang publik akan
diberlakukan. Meskipun proses legislatif terganggu oleh konflik partisan yang sengit mengenai
kemungkinan pemakzulan Presiden Bill Clinton, Kongres pada tahun 1998 masih berhasil
mengadopsi beberapa undang-undang penting. Hal ini berkaitan dengan hal-hal seperti
perombakan perumahan rakyat, pendidikan tinggi, pendidikan kejuruan, sekolah piagam, Head
Start, reformasi Internal Revenue Service, transportasi darat, tunjangan veteran, senjata kimia,
dan pendanaan Dana Moneter Internasional. Meskipun sebagian besar mencakup perubahan
atau penambahan terhadap kebijakan yang ada, semua undang-undang tersebut mengandung
bias yang menguntungkan kelompok tertentu dan merugikan kelompok lain, yang memang
merupakan ciri intrinsik kebijakan publik. Jarang sekali kebijakan publik membuat semua orang
menjadi lebih baik.
Mengingat banyaknya jumlah dan kompleksitas kebijakan publik di Amerika Serikat, tugas
untuk mencoba memahami kebijakan tersebut sangatlah besar. Bagian ini akan merangkum
sejumlah tipologi umum yang telah dikembangkan oleh para ilmuwan politik dan pihak lain untuk
mengkategorikan kebijakan publik. Tipologi-tipologi ini akan terbukti jauh lebih berguna dalam
membedakan dan menggeneralisasikan kebijakan-kebijakan dibandingkan beberapa skema
kategorisasi yang lebih tradisional dan banyak digunakan, seperti berdasarkan bidang isu (tenaga
kerja, kesejahteraan, hak-hak sipil, dan urusan luar negeri), institusi (kebijakan legislatif, peradilan,
dan lain-lain). kebijakan, dan kebijakan departemen), dan waktu (era Kesepakatan Baru, pasca
Perang Dunia II, dan akhir abad kesembilan belas). Meskipun kategori-kategori ini berguna untuk
menentukan berbagai rangkaian kebijakan dan mengatur diskusi mengenai kebijakan tersebut,
kategori-kategori ini tidak membantu dalam mengembangkan generalisasi, karena kategori-
kategori tersebut tidak mencerminkan karakteristik dasar dan isi kebijakan. Pembahasan
mengenai tipologi juga akan memberikan pembaca gambaran mengenai ruang lingkup,
keragaman, dan tujuan kebijakan publik yang berbeda-beda.
 Kebijakan Substantif dan Prosedural

Pertama, kebijakan dapat diklasifikasikan menjadi substantif atau prosedural. Kebijakan substantif
mencakup apa yang akan dilakukan pemerintah, seperti membangun jalan raya, membayar tunjangan
kesejahteraan, membeli pesawat pengebom, atau melarang penjualan eceran minuman keras.
Kebijakan substantif secara langsung mengalokasikan keuntungan dan kerugian, manfaat dan biaya
kepada masyarakat. Sebaliknya, kebijakan prosedural berkaitan dengan bagaimana sesuatu akan
dilakukan atau siapa yang akan mengambil tindakan. Jika didefinisikan demikian, kebijakan prosedural
mencakup undang-undang yang mengatur pembentukan badan-badan administratif, menentukan hal-
hal yang menjadi yurisdiksi mereka, menentukan proses dan teknik yang dapat mereka gunakan dalam
melaksanakan program-program mereka, dan memberikan kendali presidensial, yudisial, dan kontrol
lainnya atas operasi mereka.
Kebijakan prosedural yang sangat penting adalah Undang-Undang Prosedur Administratif
federal (APA) tahun 1946. Undang-undang ini, sebagai respons terhadap pertumbuhan
kebijaksanaan lembaga administratif di abad ke-20, menetapkan prosedur yang akan digunakan
oleh lembaga-lembaga dalam pemberitahuan dan komentar atau peraturan informal. membuat.
Misalnya, APA memerlukan pemberitahuan tentang usulan pembuatan peraturan, kesempatan
bagi pihak-pihak yang berkepentingan untuk berpartisipasi dalam proses persidangan melalui
pengajuan lisan atau tertulis, publikasi peraturan yang diusulkan setidaknya tiga puluh hari
sebelum peraturan tersebut berlaku efektif, dan kesempatan bagi pihak-pihak yang
berkepentingan untuk mengajukan petisi. penerbitan, amandemen, atau pencabutan suatu
peraturan. Persyaratan undang-undang untuk pengambilan keputusan jauh lebih rinci, namun
dalam kedua kasus tersebut, undang-undang tersebut dimaksudkan untuk menjamin keterbukaan
dan keadilan dalam pengambilan keputusan lembaga. Contoh lain dari kebijakan prosedural
adalah persyaratan bahwa pernyataan dampak lingkungan harus disiapkan oleh lembaga yang
mengusulkan tindakan besar yang mempengaruhi lingkungan berdasarkan Undang-Undang
Kebijakan Lingkungan Nasional (NEPA). Tujuannya adalah untuk membuat lembaga-lembaga
mempertimbangkan dampak lingkungan sebelum mengambil keputusan. NEPA sendiri tidak
menambahkan apa pun pada substansi kebijakan; namun tidak melarang atau mewajibkan
tindakan lembaga tertentu terhadap lingkungan.
Kebijakan prosedural mungkin mempunyai konsekuensi substantif yang penting. Artinya,
bagaimana sesuatu dilakukan atau siapa yang mengambil tindakan dapat membantu menentukan
apa yang sebenarnya dilakukan. Seringkali, upaya dilakukan untuk menggunakan permasalahan
prosedural untuk menunda atau mencegah pengambilan keputusan dan kebijakan substantif.
Tindakan suatu lembaga dapat ditentang dengan alasan bahwa prosedur yang tidak tepat telah
diikuti, seperti berdasarkan APA, padahal substansi dari tindakan tersebut yang ditolak. Beberapa
pengacara di Washington menjadi sangat ahli dalam memanipulasi aturan prosedural untuk
menunda tindakan lembaga. Oleh karena itu, karena penundaan dan kerumitan prosedur
(sebagian besar disebabkan oleh manuver perusahaan tergugat), Komisi Perdagangan Federal
membutuhkan waktu tiga belas tahun untuk menyelesaikan kasus yang memaksa produsen untuk
menghapus kata "hati" dari produk bernama "Carter's". Pil Hati Kecil." (Produk ini tidak
berpengaruh pada hati seseorang.)

Kebijakan Distributif, Regulasi, Self-Regulatory, dan Redistributif

Tipologi ini membedakan kebijakan berdasarkan dampaknya terhadap masyarakat dan

4
hubungan antara mereka yang terlibat dalam pembentukan kebijakan.
Kebijakan distributif melibatkan alokasi layanan atau manfaat kepada segmen masyarakat
tertentu—individu, kelompok, perusahaan, dan komunitas. Beberapa kebijakan distributif mungkin
memberikan manfaat kepada satu atau beberapa penerima manfaat, seperti jaminan pinjaman
Chrysler pada akhir tahun 1970an, yang menjaga perusahaan dari kebangkrutan, dan subsidi
untuk pengoperasian kapal dagang Amerika. Program lainnya mungkin memberikan manfaat bagi
banyak orang, seperti halnya program bantuan pendapatan pertanian, pengurangan pajak untuk
pembayaran bunga hipotek rumah, pendidikan sekolah umum gratis, dan program pelatihan kerja.
 Kebijakan distributif biasanya melibatkan penggunaan dana publik untuk membantu kelompok,
komunitas, atau industri tertentu. Mereka yang mencari keuntungan biasanya tidak bersaing
secara langsung satu sama lain, meskipun dalam beberapa kasus mereka bersaing, seperti dalam
pemilihan lokasi untuk Superconducting Super Collider, yang mana hanya ada satu pemenang.
SSC adalah sebuah usaha ilmiah yang mahal, kemudian dibatalkan, yang seharusnya membantu
menentukan sifat materi. Manfaatnya juga tidak mewakili kerugian langsung bagi kelompok
tertentu; sebaliknya, biayanya dihitung ke kas negara, yaitu
kata semua pembayar pajak. Oleh karena itu, kebijakan distributif tampaknya hanya
menciptakan pemenang dan tidak ada pihak yang dirugikan, meskipun jelas ada pihak yang
menanggung kerugian finansialnya.
Contoh standar kebijakan distributif adalah perbaikan sungai dan pelabuhan serta undang-
undang pengendalian banjir (proyek air), yang dilaksanakan oleh Korps Insinyur Angkatan Darat.
Dalam beberapa tahun terakhir, contoh undang-undang tong babi (atau sederhananya, "babi")
telah dilampaui oleh undang-undang transportasi. Undang-undang transportasi permukaan tahun
1998, yang diberi judul Undang-Undang Ekuitas Transportasi untuk Abad ke-21, menyediakan
pengeluaran sebesar $218 miliar selama periode enam tahun. Selain ketentuan umumnya,
undang-undang tersebut berisi otorisasi untuk ratusan proyek jalan raya khusus, angkutan massal,
dan bus yang diminta oleh anggota Kongres dari kedua partai. Biaya proyek daging babi ini
diperkirakan lebih dari $20 miliar. Sebagian besar negara bagian dan distrik kongres ikut ambil
bagian.
Proyek-proyek ini tersebar di seluruh negeri dan tidak ada hubungannya satu sama lain, yang
mendukung pendapat Profesor Theodore J. Lowi bahwa kebijakan distributif "sebenarnya
bukanlah kebijakan sama sekali, melainkan merupakan keputusan yang sangat individual dan
5
hanya melalui akumulasi dapat disebut sebagai kebijakan." Setiap daerah dan pendukungnya
meminta izin dan pendanaan untuk proyek mereka sendiri tanpa menantang hak orang lain untuk
melakukan hal yang sama. Oleh karena itu, sebagian besar proyek memiliki beberapa teman dan
tidak ada musuh di Kongres, dan presiden biasanya membiarkannya begitu saja. Presiden Jimmy
Carter mengecewakan gerobak apel pada tahun 1977, ketika dia berhasil menghilangkan
beberapa proyek air dengan alasan bahwa proyek tersebut boros dan tidak diperlukan. Banyak
anggota Kongres yang menentang tindakan ini, baik karena mereka menyukai proyek yang
ditargetkan atau karena tidak menyukai intervensi presiden di wilayah yang sudah lama berada di
bawah dominasi Kongres. Beberapa proyek kemudian dipulihkan.
Kebijakan regulasi memberlakukan pembatasan atau pembatasan terhadap perilaku individu
dan kelompok. Artinya, peraturan ini mengurangi kebebasan atau keleluasaan bertindak dari
pihak-pihak yang diatur, baik bankir, perusahaan utilitas, pengepakan daging, atau pemilik salon.
Dalam hal ini, kebijakan ini jelas berbeda dengan kebijakan distributif, yang meningkatkan
kebebasan atau keleluasaan orang atau kelompok yang terkena dampak.
Ketika kita memikirkan kebijakan peraturan, kita biasanya fokus pada kebijakan peraturan
bisnis, seperti kebijakan yang berkaitan dengan pengendalian polusi atau peraturan industri
transportasi. Kebijakan-kebijakan seperti inilah yang antara lain menjadi fokus gerakan deregulasi.
Namun, variasi kebijakan regulasi yang paling luas adalah kebijakan yang menangani perilaku
kriminal terhadap orang dan harta benda. Apa yang disebut kebijakan regulasi sosial berhubungan
dengan topik-topik seperti tindakan afirmatif, doa di sekolah, pengendalian senjata, pornografi, dan
6
aborsi, dan melibatkan regulasi perilaku pribadi.
Pembentukan kebijakan peraturan biasanya menampilkan konflik antara dua kelompok atau
koalisi kelompok, dengan satu pihak berupaya menerapkan semacam pengendalian pada pihak
lain, yang biasanya menolak, dengan alasan bahwa pengendalian tidak diperlukan atau jenis
pengendalian yang dilakukan salah. diajukan. Di tengah pertentangan ini, keputusan-keputusan
terkait peraturan jelas menunjukkan pemenang dan pecundang, meskipun pihak yang
diuntungkan biasanya mendapatkan lebih sedikit dari yang diharapkan pada awalnya. (Jika pihak
yang diuntungkan adalah kelompok kepentingan publik, mereka mungkin tidak memperoleh
manfaat material langsung dari kebijakan yang, seperti UU Udara Bersih, memberikan manfaat
sosial yang luas.) Namun, seringkali sulit untuk mengidentifikasi seluruh tujuan dan konsekuensi
dari kebijakan peraturan. Kebijakan regulasi mempunyai beberapa bentuk.
Beberapa kebijakan peraturan menetapkan aturan umum perilaku, mengarahkan agar
tindakan diambil atau memerintahkan agar tindakan lain tidak dilakukan. Undang-Undang
Sherman pada dasarnya memberi tahu dunia usaha, "Jangan memonopoli atau mencoba
memonopoli atau bertindak untuk mengekang perdagangan." Larangan ini ditegakkan melalui
tindakan yang diajukan ke pengadilan federal terhadap pelanggarnya. Sebaliknya, peraturan
utilitas publik oleh pemerintah negara bagian melibatkan kontrol rinci atas masuknya perusahaan
ke dalam bisnis, standar layanan, praktik keuangan, dan tarif yang dikenakan oleh perusahaan
listrik, telepon, dan utilitas lainnya. Sebagai perbandingan, peraturan antimonopoli mempunyai
pembatasan yang jauh lebih sedikit terhadap kebijaksanaan bisnis dibandingkan dengan
peraturan utilitas publik.
Kebijakan perlindungan konsumen menggambarkan variasi lain dalam kebijakan peraturan.
Beberapa undang-undang, seperti Undang-Undang Makanan dan Obat Murni tahun 1906 dan
Amandemen Obat tahun 1962, menetapkan standar kualitas yang harus dipatuhi oleh produsen
obat. Oleh karena itu, sebelum obat baru dapat dipasarkan, obat tersebut harus terbukti
memenuhi standar keamanan penggunaan dan kemanjuran untuk tujuan tersebut.
disengaja. Undang-undang konsumen lainnya, seperti Undang-Undang Perlindungan Kredit
Konsumen, mewajibkan kreditor untuk memberikan informasi yang akurat kepada peminjam
mengenai bunga dan biaya pembiayaan lainnya untuk pembelian kredit. Kebijakan jenis
pertama dimaksudkan untuk mencegah produk yang tidak memenuhi standar yang ditetapkan
memasuki pasar; tipe kedua dimaksudkan untuk memberikan konsumen informasi yang cukup
untuk membuat keputusan.
Beberapa kebijakan regulasi, seperti kebijakan yang membatasi masuknya suatu bisnis
seperti penyiaran televisi atau distribusi tenaga listrik, diterapkan melalui keputusan yang
memberikan keuntungan bagi beberapa pihak dan tidak menguntungkan pihak lain. Dari
beberapa pemohon izin siaran televisi untuk suatu kota yang mungkin diajukan ke Komisi
Komunikasi Federal, hanya satu yang dapat difasilitasi. Hal ini dapat disebut sebagai kebijakan
peraturan kompetitif karena membatasi jumlah penyedia barang dan jasa tertentu. Mereka juga
7
dapat mengatur kualitas layanan yang dapat diberikan kepada konsumen.
Kebijakan pengaturan mandiri mirip dengan kebijakan pengaturan kompetitif karena kebijakan
tersebut melibatkan pembatasan atau pengendalian beberapa hal atau kelompok. Berbeda
dengan kebijakan peraturan kompetitif, kebijakan pengaturan mandiri biasanya lebih dikendalikan
oleh kelompok yang diatur sebagai cara untuk melindungi atau memajukan kepentingan
anggotanya. Beberapa ratus profesi dan pekerjaan, mulai dari ahli bedah pohon dan juru lelang
hingga pengacara dan dokter, memiliki lisensi di satu atau lebih negara bagian; sekitar enam
puluh dilisensikan di sebagian besar negara bagian. Profesional kesehatan berlisensi umum
termasuk ahli kiropraktik, dokter gigi, ahli kesehatan gigi, teknisi medis darurat, ahli kacamata,
apoteker, dokter, ahli penyakit kaki, perawat praktis dan terdaftar, psikolog, sanitarian, dan pekerja
8
sosial.
Pola pembuatan kebijakan yang lazim di sini adalah kelompok profesional atau pekerja
yang bertindak sendiri-sendiri untuk meminta undang-undang perizinan dari badan legislatif
negara bagian. Di luar kelompok yang berkepentingan, minat terhadap masalah ini biasanya
kecil. Hasilnya adalah diberlakukannya undang-undang perizinan, yang pelaksanaannya
didelegasikan kepada sebuah dewan yang didominasi oleh anggota dari kelompok yang
memiliki lisensi. Seiring berjalannya waktu, akses terhadap pekerjaan atau profesi yang
memiliki izin mungkin akan dibatasi dan harga yang dikenakan untuk layanan khusus tersebut
mungkin akan meningkat. Tidak jelas sejauh mana perizinan dapat meningkatkan kualitas
9
layanan yang tersedia bagi masyarakat.
Pengaturan mandiri yang diawasi juga dapat terjadi. Berdasarkan Undang-Undang Perjanjian
Pemasaran Pertanian tahun 1937, produsen dan penangan buah-buahan, sayuran, dan tanaman
khusus seperti almond yang dijual di pasar segar secara kolektif bertindak untuk mendapatkan
pesanan pemasaran dari Layanan Pemasaran Pertanian (AMS). Diberlakukan dengan
persetujuan dua pertiga produsen suatu komoditas, peraturan ini mengikat semua produsen dan
dapat memberi wewenang pada program penelitian dan promosi, menetapkan standar kualitas,
dan mengendalikan pergerakan produk seperti jeruk dan grapefruit ke pasar. untuk memastikan
"pemasaran yang teratur". Pesanan pemasaran, yang dikelola oleh komite administratif yang
didominasi produsen dan berada di bawah pengawasan AMS, dimaksudkan untuk memperbaiki
10
situasi ekonomi produsen.
Kebijakan redistributif melibatkan upaya yang disengaja oleh pemerintah untuk
mengalihkan alokasi kekayaan, pendapatan, properti, atau hak-hak di antara kelas atau
kelompok masyarakat yang luas, seperti kelompok kaya dan miskin, proletariat, dan borjuasi.
“Tujuannya bukanlah penggunaan properti tetapi properti itu sendiri, bukan perlakuan yang
11
sama tetapi kepemilikan yang sama, bukan perilaku tetapi keberadaan.” Dalam masyarakat
Amerika, kebijakan redistributif pada akhirnya melibatkan perselisihan antara kaum liberal (pro)
dan konservatif (kontra) dan cenderung menghasilkan konflik yang tinggi.
Pola umum dalam kebijakan redistributif adalah menggeser sumber daya dari yang kaya ke
yang miskin. Namun, ada kemungkinan arusnya akan berbalik. Pembayaran subsidi pertanian di
bawah program dukungan pendapatan pertanian sebagian besar diberikan kepada petani
komersial besar; petani skala kecil hanya memperoleh sedikit manfaat, namun setiap orang yang
membayar pajak berkontribusi terhadap pembiayaan program. Namun, biasanya kasus seperti ini
 12
tidak diperdebatkan sebagai hal yang bersifat redistributif, mungkin karena keengganan untuk
mengakui bahwa kadang-kadang pihak yang kaya diuntungkan dan merugikan pihak yang
miskin.
Kebijakan redistributif sulit diterapkan karena melibatkan realokasi uang, hak, atau kekuasaan.
Mereka yang mempunyai uang atau kekuasaan jarang menyerahkannya secara sukarela, tidak
peduli betapa kerasnya beberapa orang membicarakan “beban” dan tanggung jawab besar yang
harus mereka tanggung.
milik. Karena uang dan kekuasaan adalah alat yang baik dalam dunia politik, maka siapa
pun yang memilikinya mempunyai sarana yang cukup untuk menolak kemerosotannya.
Kebijakan yang mempunyai (atau pernah mempunyai) pengaruh redistributif mencakup pajak
pendapatan bertahap, Medicare dan Medicaid, Perang Melawan Kemiskinan, Undang-Undang
Hak Pilih, dan pembagian kembali legislatif. Perang Melawan Kemiskinan pada masa
pemerintahan Johnson mewakili upaya untuk mengalihkan kekayaan dan sumber daya lainnya
kepada orang kulit hitam dan miskin. Karena menghadapi banyak perlawanan dari kaum
konservatif dan kurangnya dukungan presiden yang kuat, gerakan ini secara bertahap dibubarkan
dan dibubarkan. Meskipun sebagian besar program pengentasan kemiskinan (seperti Head Start
dan program aksi atau layanan masyarakat) masih berfungsi, namun kualitas redistributifnya telah
hilang. Undang-Undang Hak Pilih, yang secara keseluruhan telah ditegakkan dengan kekuatan
besar oleh Departemen Kehakiman, telah membantu menghasilkan peningkatan substansial
dalam pendaftaran pemilih kulit hitam, pemungutan suara, dan jabatan di negara bagian dan lokal
di Selatan.
Pajak penghasilan bertahap, yang didasarkan pada prinsip kemampuan membayar (mereka
yang mempunyai penghasilan lebih besar dapat diharapkan membayar dengan tarif yang
semakin tinggi) kini telah kehilangan banyak potensi redistribusinya. Tingkat marjinal teratas
pernah mencapai 91 persen. Pada awal tahun 1980-an, angka kemiskinan berkisar antara 14
hingga 50 persen pada berbagai kelompok pendapatan, yang masih memungkinkan adanya
redistribusi yang cukup besar. Undang-Undang Reformasi Pajak tahun 1986, yang disahkan oleh
Kongres dengan dukungan kuat dari Presiden Reagan, yang percaya bahwa tarif pajak marjinal
yang tinggi melanggar kebebasan individu dan menghambat pertumbuhan ekonomi, hanya
13
menetapkan dua kelompok pajak sebesar 15 dan 28 persen. Namun, kelompok 31, 36, dan 39,6
persen ditambahkan pada tahun 1990an. Tarif pajak marjinal ini akan dikurangi dalam beberapa
tahun ke depan melalui undang-undang pengurangan pajak yang diberlakukan pada tahun 2001
atas desakan pemerintahan George W. Bush.
Kebijakan redistributif tidak hanya sulit diperoleh, namun juga sulit dipertahankan, seperti
yang ditunjukkan oleh pembahasan mengenai pajak penghasilan. Kesetaraan hasil atau kondisi
(yakni kesetaraan pendapatan atau standar hidup) tidak terlalu menarik bagi kebanyakan orang
Amerika, apa pun pendapat mereka tentang kesetaraan kesempatan.

Kebijakan Material dan Simbolik

Kebijakan publik juga dapat digambarkan sebagai kebijakan material atau simbolik,
14
tergantung pada jenis manfaat yang dialokasikan. Kebijakan material sebenarnya memberikan
sumber daya nyata atau kekuatan substantif kepada penerima manfaatnya, atau memberikan
kerugian nyata pada mereka yang terkena dampak buruknya. Perundang-undangan yang
mewajibkan pemberi kerja untuk membayar upah minimum yang ditentukan, mengalokasikan
uang untuk program perumahan umum, atau memberikan pembayaran tunjangan pendapatan
kepada petani memiliki isi dan dampak yang material.
Sebaliknya, kebijakan simbolis hanya mempunyai dampak material yang kecil terhadap
masyarakat. Mereka tidak memberikan apa yang tampaknya mereka berikan; mereka tidak
mengalokasikan keuntungan dan kerugian yang nyata. Sebaliknya, mereka menyerukan nilai-nilai
yang dijunjung masyarakat, seperti perdamaian, patriotisme, dan keadilan sosial. Contoh utama
dari kebijakan simbolis adalah Pakta Kellogg-Briand tahun 1928, yang mana Amerika Serikat dan
empat belas negara lainnya sepakat untuk melarang perang. Tampaknya tidak perlu
mengomentari dampaknya.
Pembakaran bendera Amerika Serikat sebagai bentuk simbolis protes politik telah membuat
gelisah anggota Kongres selama beberapa tahun. Pada tahun 1989, Undang-Undang
Perlindungan Bendera memberikan hukuman pidana bagi siapa pun yang "dengan sengaja
memutilasi, merusak wajah, mengotori secara fisik, membakar, tetap berada di lantai atau tanah,
atau menginjak-injak bendera Amerika Serikat mana pun." Segera ditentang, tindakan tersebut
dinyatakan inkonstitusional oleh Mahkamah Agung AS karena merupakan pelanggaran terhadap
kebebasan berekspresi yang dilindungi oleh amandemen pertama. Putusan Pengadilan tersebut
menimbulkan kehebohan publik dan politik. Upaya pada awal tahun 1990an untuk
mengamandemen Konstitusi untuk melarang penodaan bendera gagal. Namun, pada tahun
1995, DPR, yang didorong oleh mayoritas baru Partai Republik, menyetujui (312 berbanding 120)
amandemen yang memberi wewenang kepada pemerintah nasional dan negara bagian untuk
15
melarang "penodaan fisik terhadap bendera Amerika Serikat". Itu gagal mendapatkan
persetujuan di Senat. Ada banyak simbolisme yang dipertaruhkan dalam perjuangan ini.
Kadang-kadang suatu kebijakan yang tampaknya hanya bersifat simbolis ternyata mempunyai
konsekuensi yang penting. Undang-Undang Spesies Terancam Punah tahun 1973, yang
dimaksudkan untuk membantu menjamin kelangsungan hidup
tentang hewan dan tumbuhan langka, awalnya tampak sebagai pernyataan niat baik dengan
sedikit biaya. Hanya sedikit oposisi yang menghadiri pengesahannya. Namun ketika diterapkan,
tindakan tersebut mempunyai dampak yang penting, terkadang digunakan untuk memblokir
proyek konstruksi, penebangan kayu, dan aktivitas lain yang dapat mengancam atau
menghancurkan habitat spesies yang terancam punah, seperti burung hantu tutul, agas California,
16
dan burung cockaded merah. burung pelatuk.
Sebagian besar kebijakan tidak sepenuhnya bersifat simbolis dan tidak sepenuhnya material.
Kategori-kategori simbolis dan material seharusnya dipandang sebagai kutub-kutub sebuah kontinum,
dengan sebagian besar kebijakan disusun sepanjang kontinum tersebut tergantung pada seberapa
simbolis atau material kebijakan-kebijakan tersebut dalam praktiknya. Undang-Undang Sherman,
sebagai instrumen untuk “penghancuran kepercayaan,” untuk menghancurkan perusahaan-
perusahaan monopoli besar, telah lama bersifat simbolis. Kecuali AT&T, tidak ada perwalian yang
dipecah sejak Era Progresif. Di sisi lain, dimulai pada pemerintahan Carter dan berlanjut hingga
pemerintahan Clinton, Undang-Undang Sherman telah diterapkan dengan kuat terhadap perilaku
kolusi seperti penetapan harga, persekongkolan penawaran, dan alokasi pasar. Di sini, hal ini
mempunyai dampak material yang besar.
Kebijakan-kebijakan yang terkesan material sebagaimana diberi label dalam bahasa legislatif,
pada dasarnya bisa dianggap simbolik melalui tindakan administratif atau kegagalan lembaga
legislatif dalam menyediakan dana yang cukup untuk implementasinya. Tujuan perumahan umum
dalam Undang-Undang Perumahan tahun 1949 dan undang-undang selanjutnya menjadi sangat
simbolis karena kegagalan Kongres untuk menyediakan tingkat pendanaan yang sah untuk
17
pembangunan perumahan. Di sisi lain, kebijakan dapat berpindah dari kategori yang lebih
simbolis ke kategori yang lebih material. Profesor Bruce I. Oppenheimer berpendapat bahwa
kebijakan untuk mengendalikan polusi minyak sebagian besar bersifat simbolis selama tahun 1947
18
hingga 1966. Perundang-undangan sudah ada tetapi hanya sedikit tindakan yang dilakukan untuk
menegakkannya. Setelah tahun 1966, pengendalian polusi minyak menjadi jauh lebih efektif
sebagai konsekuensi dari meningkatnya kepedulian masyarakat terhadap polusi, peningkatan
aktivitas penegakan hukum, dan undang-undang kongres tambahan, seperti Undang-Undang
Polusi Minyak tahun 1986.
Tipologi material-simbolik sangat berguna untuk diingat ketika menganalisis dampak
kebijakan karena tipologi ini mengarahkan perhatian di luar pernyataan kebijakan formal. Hal ini
juga mengingatkan kita akan pentingnya peran simbol dalam perilaku politik.

Kebijakan yang Melibatkan Barang Kolektif atau Barang Pribadi

Kebijakan publik juga dapat melibatkan penyediaan barang kolektif (yang tidak dapat dibagi)
19
atau barang pribadi (yang dapat dibagi). Sifat barang kolektif adalah jika disediakan untuk satu
orang, maka harus disediakan untuk semua orang. Terlebih lagi, konsumsi suatu barang kolektif
oleh satu orang tidak menghilangkan konsumsinya bagi orang lain. Contoh standarnya adalah
pertahanan nasional: tidak ada cara yang efektif untuk menyediakan hal tersebut bagi sebagian
warga negara dan mengecualikan orang lain dari manfaat, kenikmatan, atau konsekuensi lainnya,
atau memperhitungkan bahwa beberapa warga negara mendapat manfaat lebih dari yang lain.
Oleh karena itu, orang yang rasional secara ekonomi tidak akan pernah secara sukarela
membayar biaya pertahanan negara, dan lebih memilih menjadi penunggang bebas (free rider)
dan membiarkan orang lain menanggung biayanya. Oleh karena itu pertahanan harus disediakan,
jika kita menginginkannya, oleh pemerintah dan dibiayai oleh perpajakan. Contoh barang kolektif
lainnya adalah udara bersih, keselamatan publik, pengendalian lalu lintas, dan pemberantasan
nyamuk.
Sebaliknya, barang pribadi dapat dipecah menjadi beberapa unit dan dibeli atau ditagih oleh
pengguna individu atau penerima manfaat, dan tersedia di pasar. Orang lain mungkin dikecualikan
dari penggunaannya. Berbagai barang sosial yang disediakan pemerintah (pengumpulan sampah,
layanan pos, pelayanan kesehatan, museum, perumahan rakyat, dan taman nasional) mempunyai
beberapa ciri barang swasta. Biaya dan ongkos kadang-kadang, namun tidak selalu, dipungut dari
pengguna. Apakah barang-barang tersebut, yang mungkin dapat disediakan oleh ekonomi pasar,
akan disediakan oleh pemerintah merupakan fungsi dari keputusan politik yang dipengaruhi oleh
tradisi (taman), gagasan tentang fungsi yang tepat dari pemerintah (kantor pos), dan keinginan
pengguna. atau penerima manfaat mengalihkan sebagian biayanya ke pihak lain (asuransi
tanaman federal), dan sejenisnya.
Beberapa pihak berpendapat bahwa hanya barang kolektif yang harus menjadi subjek
kebijakan publik. Namun, kecenderungannya adalah mengubah barang-barang pribadi menjadi
barang-barang sosial melalui tindakan pemerintah. Banyak orang yang menganggap kesehatan
yang buruk, pengangguran, pencemaran lingkungan, kecelakaan dan penyakit industri, serta
representasi keliru di pasar sebagai masalah kolektif dan bukan permasalahan individual—hal-
hal yang berdampak pada seluruh masyarakat, sehingga melibatkan barang publik yang
menjadi tujuan utama pemerintah.
seluruh masyarakat harus membayar. Secara umum, semakin sesuatu dianggap mempunyai kualitas
sebagai barang publik, semakin besar kemungkinan masyarakat menerima penyediaan barang
tersebut oleh pemerintah. Jika tampak jelas bahwa beberapa manfaat lebih langsung dibandingkan
yang lain, mungkin ada keinginan untuk memungut biaya, biaya, atau pajak pada penerima manfaat
langsung untuk menutupi sebagian biaya. Oleh karena itu, kita menghadapi biaya pengguna di taman
nasional, biaya kuliah di perguruan tinggi negeri, sewa proyek perumahan umum, dan biaya tol untuk
beberapa jembatan dan jalan raya.
Gerakan privatisasi, yang didorong pada tahun 1980an oleh pemerintahan Reagan, merupakan
perlawanan terhadap kecenderungan jangka panjang untuk memperluas cakupan barang-barang
sosial. Berdasarkan teori ekonomi pasar bebas, privatisasi mendukung pengalihan banyak aset atau
program pemerintah ke sektor swasta dan membuat kontrak dengan perusahaan swasta untuk
menangani banyak layanan publik, baik pengumpulan sampah atau pengoperasian penjara. “Sektor
swasta, dikatakan, akan menjalankan fungsi-fungsi ini dengan lebih efisien dan ekonomis
20
dibandingkan sektor publik.”
Hasil dari gerakan privatisasi di tingkat nasional beragam. Contoh suksesnya adalah penjualan
Conrail, yang mengoperasikan beberapa jalur kereta api di Timur Laut dan Barat Tengah, kepada
sebuah perusahaan swasta. Namun, tidak ada usulan yang muncul dari pemerintahan Reagan
dan pihak lain untuk menjual tanah publik di negara bagian barat kepada pembeli
21
swasta. Bahkan para peternak di wilayah barat dan para pendukung "pemberontakan semak
belukar", yang mempromosikan pengalihan kepemilikan lahan publik kepada pemerintah negara
bagian dan lokal, kehilangan minat terhadap privatisasi. Akses mereka terhadap lahan
penggembalaan publik dengan tarif sewa yang rendah akan terancam oleh privatisasi. Kongres
juga cukup skeptis terhadap penjualan tanah publik.

Pendekatan Studi Kebijakan

Ilmuwan politik dan sosial telah mengembangkan banyak model, teori, pendekatan, konsep,
dan skema untuk menganalisis pembuatan kebijakan dan komponen terkaitnya, yaitu
pengambilan keputusan. Memang benar, para ilmuwan politik sering kali menunjukkan fasilitas
dan semangat yang lebih besar dalam berteori tentang pembuatan kebijakan publik dibandingkan
mempelajari kebijakan dan proses pembuatan kebijakan. Meskipun demikian, teori dan konsep
diperlukan untuk memandu studi kebijakan publik, untuk memfasilitasi komunikasi, dan untuk
memberikan penjelasan yang mungkin bagi tindakan kebijakan. Mereka yang ingin mempelajari
proses pembuatan kebijakan secara sistematis memerlukan pedoman dan kriteria yang relevan
untuk memfokuskan upaya mereka dan mencegah penyimpangan tanpa tujuan dalam bidang data
politik. Apa yang kita temukan ketika kita terlibat dalam penelitian sebagian bergantung pada apa
yang kita cari; konsep, model, dan teori kebijakan memberikan arah dan struktur pada
penyelidikan kita.
Bagian ini akan mensurvei beberapa pendekatan teoritis terhadap studi kebijakan publik.
Namun pertama-tama kita harus membedakan antara pembuatan kebijakan dan pengambilan
keputusan, sebuah perbedaan yang tidak selalu jelas, bahkan mungkin sama sekali, tidak selalu
jelas. Pengambilan keputusan, yang akan dibahas dalam bab berjudul “Penerapan Kebijakan,”
melibatkan pengambilan keputusan yang terpisah dari dua alternatif atau lebih, seperti apakah
akan membaca lebih lanjut buku ini atau tidak. Teori pengambilan keputusan berkaitan dengan
kriteria dan proses yang digunakan dalam membuat pilihan tersebut. Kebijakan, sebagaimana
didefinisikan sebelumnya, adalah “tindakan yang relatif stabil dan bertujuan yang diikuti oleh
seorang aktor atau sekelompok aktor dalam menangani suatu masalah atau hal yang menjadi
perhatian.” Oleh karena itu, pembuatan kebijakan biasanya mencakup alur dan pola tindakan
yang berlangsung sepanjang waktu dan mencakup banyak keputusan, sebagian bersifat rutin dan
sebagian lagi tidak rutin. Jarang sekali suatu kebijakan dapat disamakan dengan satu keputusan.
Berikut ilustrasi yang biasa-biasa saja: tidaklah tepat jika seseorang menyatakan bahwa sudah
menjadi kebijakannya untuk mandi pada Sabtu malam, padahal sebenarnya ia jarang
melakukannya, betapapun anggun dan bijaksana proses pengambilan keputusan yang
menyebabkan ia melakukan hal tersebut. pada hari Sabtu yang langka. Tindakan, pola, atau
keteraturanlah yang menentukan kebijakan, bukan peristiwa yang berdiri sendiri. Dalam contoh ini,
kebijakan tersebut paling baik dianggap sebagai kebijakan yang kotor.
Pendekatan teoritis yang dibahas di sini meliputi teori sistem politik, teori kelompok, teori elit,
institusionalisme, dan teori pilihan rasional. Meskipun sebagian besar pendekatan ini tidak
dikembangkan secara khusus untuk menganalisis pembentukan kebijakan, pendekatan-
pendekatan tersebut dapat dengan mudah digunakan untuk mencapai tujuan tersebut. Hal ini
berguna karena mengarahkan perhatian kita pada fenomena politik yang penting, membantu
memperjelas dan mengatur pemikiran kita, dan memberikan penjelasan terhadap aktivitas politik
atau, dalam kasus kita, kebijakan publik. Keterbatasan dan kritik disebutkan seiring berjalannya
diskusi.
 Teori Sistem Politik

Kebijakan publik dapat dipandang sebagai respon sistem politik terhadap tuntutan yang timbul dari
lingkungannya. Sistem politik, sebagaimana didefinisikan oleh Easton, terdiri dari lembaga-lembaga
dan kegiatan-kegiatan yang dapat diidentifikasi dan saling terkait (yang biasanya kita anggap sebagai
lembaga pemerintahan dan proses politik) dalam suatu masyarakat yang membuat alokasi nilai-nilai
(keputusan) secara otoritatif yang mengikat masyarakat. Lingkungan terdiri dari semua fenomena—
sistem sosial, sistem ekonomi, lingkungan biologis—yang berada di luar batas-batas sistem politik. Jadi
setidaknya secara analitis seseorang dapat memisahkan sistem politik dari seluruh komponen
22
masyarakat lainnya.
Masukan ke dalam sistem politik dari lingkungan berupa tuntutan dan dukungan. Tuntutan
adalah klaim atas tindakan yang dilakukan individu dan kelompok untuk memuaskan kepentingan
dan nilai-nilai mereka. Dukungan diberikan ketika kelompok dan individu mematuhi hasil pemilu,
membayar pajak, mematuhi hukum, dan menerima keputusan dan tindakan yang diambil oleh
sistem politik sebagai respons terhadap tuntutan. Besarnya dukungan terhadap suatu sistem
politik menunjukkan sejauh mana sistem tersebut dianggap sah, atau berwibawa dan mengikat
warga negaranya.
Keluaran dari sistem politik mencakup undang-undang, peraturan, keputusan pengadilan, dan
sejenisnya. Dianggap sebagai alokasi nilai yang otoritatif, hal tersebut merupakan kebijakan
publik. Konsep umpan balik menunjukkan bahwa kebijakan (atau keluaran) publik yang dibuat
pada waktu tertentu dapat mengubah lingkungan dan tuntutan yang timbul darinya, serta karakter
sistem politik itu sendiri. Keluaran kebijakan bisa saja menghasilkan tuntutan-tuntutan baru, yang
kemudian mengarah pada keluaran-keluaran lebih lanjut, dan seterusnya dalam aliran kebijakan
publik yang tidak ada habisnya.
Kegunaan teori sistem dalam mempelajari kebijakan publik dibatasi oleh sifatnya yang
sangat umum dan abstrak. Terlebih lagi, dokumen ini tidak menjelaskan banyak mengenai
prosedur dan proses pengambilan keputusan dan pengembangan kebijakan dalam “kotak
hitam” yang disebut sistem politik.
Memang benar, teori sistem menggambarkan pemerintah hanya sekedar menanggapi tuntutan
yang diajukan kepadanya, dan hasilnya kadang-kadang disebut sebagai "studi input-output".
(Sebagai gambaran, lihat pembahasan pada bagian Kondisi Sosial Ekonomi.) Meskipun
demikian, pendekatan ini dapat membantu dalam mengorganisir penyelidikan dalam
pembentukan kebijakan. Hal ini juga mengingatkan kita akan beberapa aspek penting dari
proses politik, seperti berikut ini: Bagaimana masukan dari lingkungan mempengaruhi isi
kebijakan publik dan pengoperasian sistem politik? Bagaimana kebijakan publik mempengaruhi
lingkungan dan tuntutan tindakan kebijakan selanjutnya? Seberapa baik sistem politik mampu
mengubah tuntutan menjadi kebijakan publik dan mempertahankan dirinya dari waktu ke waktu?

Teori Grup

Menurut teori politik kelompok, kebijakan publik merupakan produk perjuangan kelompok.
Seorang penulis menyatakan, "Apa yang disebut dengan kebijakan publik adalah keseimbangan
yang dicapai dalam perjuangan [kelompok] ini pada saat tertentu, dan hal ini mewakili
keseimbangan yang terus-menerus diusahakan oleh faksi atau kelompok yang bersaing untuk
23
memberikan bobot yang menguntungkan mereka." Banyak kebijakan publik yang mencerminkan
aktivitas kelompok. Contohnya termasuk undang-undang AFL-CIO dan upah minimum, kelompok
tani dan subsidi pertanian, National Rifle Association dan kebijakan pengendalian senjata, serta
National Education Association dan bantuan federal untuk sekolah umum.
Teori kelompok bertumpu pada anggapan bahwa interaksi dan perjuangan antar kelompok
merupakan fakta sentral kehidupan politik. Kelompok adalah kumpulan individu yang, atas dasar sikap
atau kepentingan bersama, dapat mengajukan klaim terhadap kelompok lain dalam masyarakat.
Kelompok ini menjadi kelompok kepentingan politik "ketika mereka mengajukan klaim melalui atau
24
terhadap institusi pemerintah mana pun." Dan banyak kelompok melakukan hal itu. Individu penting
dalam politik hanya sebagai partisipan atau perwakilan kelompok. Melalui kelompoklah individu
berusaha mengamankan preferensi politiknya.
 Konsep sentral dalam teori kelompok adalah akses. Untuk mempunyai pengaruh dan dapat
membantu membentuk keputusan pemerintah, suatu kelompok harus mempunyai akses, atau
kesempatan untuk mengungkapkan sudut pandangnya kepada para pengambil
25
keputusan. Tentu saja, jika suatu kelompok tidak mampu berkomunikasi dengan para pengambil
keputusan, dan tidak ada seorang pun di pemerintahan yang mau mendengarkan, maka kecil
kemungkinan kelompok tersebut mempengaruhi pembuatan kebijakan. Akses dapat terjadi
karena keterorganisasian kelompok, status, kepemimpinan yang baik, atau sumber daya yang
dimilikinya
seperti uang untuk kontribusi kampanye. Lobi sosial—menjamu, menjamu, dan menghibur para
legislator dan pejabat publik lainnya—dapat dipahami sebagai upaya menciptakan akses dengan
menimbulkan rasa kewajiban terhadap kelompok yang terlibat. Kemudian, ketika suatu kelompok
ingin mendiskusikan permasalahan kebijakan dengan seorang pejabat, kelompok tersebut akan
mempunyai kesempatan untuk menyampaikan kasusnya atau menerima balasan telepon.
Kontribusi komite aksi politik (PAC) kepada legislator juga sering kali dibenarkan sebagai cara
untuk memperoleh atau mempertahankan akses.
Pada dasarnya, kelompok tertentu akan mempunyai akses lebih besar dibandingkan
kelompok lain. Kebijakan publik pada suatu waktu akan mencerminkan kepentingan pihak-pihak
yang dominan. Ketika kelompok memperoleh dan kehilangan kekuasaan dan pengaruh, kebijakan
publik akan diubah demi kepentingan kelompok yang memperoleh pengaruh dan bukan
kepentingan kelompok yang kehilangan pengaruh.
Peran pemerintah (“kelompok resmi”) dalam pembentukan kebijakan dijelaskan oleh salah
satu pendukung teori kelompok:

Badan legislatif menjadi wasit perjuangan kelompok, meratifikasi kemenangan koalisi

yang berhasil, dan mencatat syarat-syarat penyerahan diri, kompromi, dan penaklukan
dalam bentuk undang-undang. Setiap undang-undang cenderung mewakili kompromi
karena proses mengakomodasi konflik kepentingan kelompok dilakukan melalui
musyawarah dan persetujuan. Pemungutan suara legislatif dalam isu apa pun cenderung
mewakili komposisi kekuatan, yaitu perimbangan kekuasaan, di antara kelompok-kelompok
yang bersaing pada saat pemungutan suara.... Badan-badan administratif
jenis peraturan dibentuk untuk melaksanakan ketentuan-ketentuan perjanjian yang telah
dinegosiasikan dan diratifikasi oleh pembuat undang-undang. . . . Peradilan, seperti halnya
birokrasi sipil, merupakan salah satu instrumen dalam penyelenggaraan peraturan yang
disepakati.26

Teori kelompok berfokus pada salah satu elemen dinamis utama dalam pembentukan
kebijakan, khususnya dalam masyarakat pluralis seperti Amerika Serikat, namun teori ini
tampaknya melebih-lebihkan pentingnya kelompok dan meremehkan peran independen dan
kreatif yang dapat dimainkan oleh pejabat publik dalam pengambilan kebijakan. proses. Memang
benar, banyak kelompok yang dihasilkan oleh kebijakan publik. Federasi Biro Pertanian Amerika
(American Farm Bureau Federation), yang mengembangkan program penyuluhan pertanian,
adalah contoh penting, begitu pula dengan Organisasi Hak Kesejahteraan Nasional (National
Welfare Rights Organization). Pejabat publik juga dapat mengambil bagian dalam program
tertentu dan bertindak sebagai kelompok kepentingan yang mendukung kelanjutan program
tersebut. Di Amerika Serikat, beberapa pegawai lembaga kesejahteraan, termasuk pekerja
sosial, lebih memilih program yang ada saat ini, dengan penekanan pada pengawasan dan
layanan (serta tunjangan), dibandingkan jaminan pendapatan tahunan, yang mungkin akan
menghilangkan sebagian pekerjaan mereka.
Kelemahan lain dari teori kelompok adalah bahwa pada kenyataannya banyak orang
(misalnya, masyarakat miskin dan kurang beruntung) dan kepentingan (seperti kepentingan yang
tersebar seperti keindahan alam dan keadilan sosial) tidak terwakili atau hanya sedikit terwakili
dalam perjuangan kelompok. Seperti yang diungkapkan oleh Profesor EE Schattschneider
tentang kurangnya organisasi masyarakat miskin, "Kelemahan dalam surga pluralis adalah bahwa
27
paduan suara surgawi bernyanyi dengan aksen kelas atas yang kuat." Mereka yang tidak
terwakili akan mempunyai sedikit suara dalam pengambilan kebijakan dan oleh karena itu
kepentingan mereka kemungkinan besar akan diremehkan.
Terakhir, dari sudut pandang metodologis, adalah menyesatkan dan tidak efisien jika
mencoba menjelaskan politik dan pembuatan kebijakan hanya berdasarkan kepentingan dan
perjuangan kelompok. Bias ini menyebabkan pengabaian terhadap banyak faktor lain, seperti
gagasan dan institusi, yang jumlahnya banyak dan secara independen mempengaruhi
pengembangan kebijakan. Oleh karena itu, reduksionisme atau penjelasan unik yang terjadi
28
ketika semua fenomena politik dijejalkan ke dalam konsep kelompok harus dihindari.
Teori Elit
 Dilihat dari perspektif teori elit, kebijakan publik dapat dianggap mencerminkan nilai-nilai dan
preferensi elit pemerintahan. Argumen penting dari teori elit adalah bahwa kebijakan publik tidak
ditentukan oleh tuntutan dan tindakan masyarakat atau “massa” melainkan oleh elit penguasa
yang preferensinya dilaksanakan oleh pejabat dan lembaga publik.
Profesor Thomas Dye dan Harmon Zeigler memberikan ringkasan teori elit:
1. Masyarakat terbagi menjadi segelintir orang yang mempunyai kekuasaan dan banyak orang
yang tidak mempunyai kekuasaan. [Hanya sejumlah kecil orang yang mengalokasikan nilai-nilai
bagi masyarakat; massa tidak memutuskan kebijakan publik]
2. Segelintir orang yang memerintah bukanlah tipikal massa yang diperintah. Elit sebagian
besar berasal dari strata sosial ekonomi atas masyarakat.
3. Pergerakan kelompok non-elit ke posisi elit harus dilakukan secara perlahan dan
terus menerus menjaga stabilitas dan menghindari revolusi. Hanya kelompok non-elit yang
telah menerima konsensus dasar elit yang dapat diterima dalam lingkaran pemerintahan.
4. Para elit berbagi konsensus mengenai nilai-nilai dasar sistem sosial dan pelestarian sistem.
[Di Amerika Serikat, konsensus elit mencakup perusahaan swasta, kepemilikan pribadi,
pemerintahan terbatas, dan kebebasan individu.]
5. Kebijakan publik tidak mencerminkan tuntutan masyarakat, melainkan mencerminkan
tuntutan masyarakat
nilai-nilai yang berlaku di kalangan elite. Perubahan dalam kebijakan publik akan bersifat
bertahap dan bukan revolusioner. [Perubahan bertahap memungkinkan respons terhadap
peristiwa yang mengancam sistem sosial dengan sedikit perubahan atau dislokasi sistem.]
6. Para elit mungkin bertindak berdasarkan motif kepentingan diri sendiri dan berisiko
melemahkan dukungan massa, atau mereka mungkin memulai reformasi, mengekang
penyalahgunaan kekuasaan, dan melakukan program-program yang berkaitan dengan masyarakat
untuk melestarikan sistem dan posisi mereka di dalamnya.
7. Elit yang aktif hanya sedikit sekali mendapat pengaruh langsung dari massa yang apatis. Elit
29
lebih mempengaruhi massa dibandingkan massa mempengaruhi elite.
Dengan demikian, teori elit merupakan teori pembentukan kebijakan yang menantang.
Kebijakan merupakan produk para elit, yang mencerminkan nilai-nilai mereka dan memenuhi
tujuan mereka, yang salah satunya mungkin berupa keinginan untuk memberikan kesejahteraan
bagi masyarakat. Dye berpendapat bahwa perkembangan kebijakan hak-hak sipil di Amerika
Serikat pada tahun 1960an dapat dijelaskan dengan tepat melalui teori elit. Kebijakan-kebijakan
ini merupakan "tanggapan elit nasional terhadap kondisi yang berdampak pada sekelompok kecil
warga Amerika, dan bukan respons para pemimpin nasional terhadap sentimen mayoritas." Jadi,
misalnya, “penghapusan diskriminasi hukum dan jaminan kesetaraan kesempatan dalam Undang-
Undang Hak Sipil tahun 1964 sebagian besar dicapai melalui seruan dramatis dari para pemimpin
30
kelas menengah kulit hitam agar memperhatikan hati nurani elit kulit putih.”
Penafsiran ini memberikan perspektif sempit mengenai pihak-pihak yang terkena dampak
atau berkepentingan dengan kebijakan hak-hak sipil dan penjelasan atas penerapan Undang-
Undang Hak Sipil tahun 1964. Tentu saja kepemimpinan di Kongres dan lembaga eksekutif
sangatlah penting, begitu pula dengan warga sipil. protes dan pawai hak asasi manusia, opini
publik, dan dukungan dari berbagai organisasi non-kulit hitam. Gerakan hak-hak sipil pada
tahun 1960an lebih dari sekadar upaya para pemimpin kulit hitam untuk menarik hati nurani
para elit kulit putih.
Teori elit memusatkan perhatian kita pada peran kepemimpinan dalam pembentukan kebijakan
dan pada kenyataan bahwa, dalam sistem politik apa pun, hanya segelintir orang yang
memerintah banyak orang. Apakah kelompok elit berkuasa dan menentukan kebijakan, dengan
sedikit pengaruh dari massa, merupakan sebuah proposisi yang sulit untuk ditangani. Hal ini tidak
dapat dibuktikan hanya dengan pernyataan bahwa “kemapanan menjalankan segala sesuatunya,”
yang telah menjadi tuntutan umum dalam beberapa tahun terakhir. Ilmuwan politik Robert Dahl
berargumentasi bahwa untuk mempertahankan proposisi tersebut dengan sukses, seseorang
harus mengidentifikasi "sebuah kelompok pengendali, yang ukurannya kurang dari mayoritas,
yang bukan merupakan artefak murni dari aturan-aturan demokratis ... sekelompok kecil individu
yang preferensinya selalu menang jika terjadi perbedaan pendapat." preferensi pada isu-isu politik
31
utama." Mungkin saja teori elit lebih berguna dalam analisis dan penjelasan pembentukan
kebijakan di beberapa sistem politik, seperti negara-negara berkembang atau negara-negara
Eropa Timur, dibandingkan di negara-negara lain, seperti negara-negara demokrasi pluralis di
Amerika Serikat dan Kanada. Namun, sosiolog William Domhoff telah lama berpendapat bahwa
ada kelas atas di Amerika, berdasarkan kepemilikan dan kendali atas perusahaan besar, yang
32
pada kenyataannya merupakan kelas penguasa.
Institusionalisme

Studi tentang institusi (atau organisasi) pemerintah adalah salah satu bidang ilmu politik
tertua. Hal ini tidak mengherankan, karena kehidupan politik pada umumnya berkisar pada
lembaga-lembaga pemerintahan seperti legislatif, eksekutif, pengadilan, dan partai politik;
kebijakan publik, terlebih lagi, ditentukan dan dilaksanakan secara otoritatif oleh lembaga-
lembaga ini.
 Secara tradisional, pendekatan kelembagaan berkonsentrasi pada penjelasan aspek-aspek yang
lebih formal dan legal dari lembaga-lembaga pemerintah: struktur formal, kewenangan hukum,
peraturan prosedural, dan fungsi atau aktivitasnya. Hubungan formal dengan lembaga lain juga dapat
dipertimbangkan, seperti hubungan legislatif-eksekutif. Biasanya hanya sedikit yang dilakukan untuk
menjelaskan bagaimana lembaga-lembaga tersebut sebenarnya beroperasi dan bukan bagaimana
lembaga-lembaga tersebut seharusnya beroperasi, untuk menganalisis kebijakan-kebijakan publik yang
dihasilkan oleh lembaga-lembaga tersebut, atau untuk menemukan hubungan antara struktur
kelembagaan dan kebijakan publik.
Selanjutnya, para ilmuwan politik mengalihkan perhatian mereka dalam pengajaran dan
penelitian pada proses politik dalam lembaga pemerintahan atau politik; berkonsentrasi pada
perilaku partisipan dalam proses dan realitas politik dibandingkan formalisme. Dalam kajian
lembaga legislatif, perhatian beralih dari sekadar mendeskripsikan lembaga legislatif sebagai
sebuah lembaga, menjadi menganalisis dan menjelaskan cara kerjanya dari waktu ke waktu, dari
aspek statisnya ke aspek dinamisnya. Oleh karena itu, dalam kurikulum akademis, mata kuliah
tentang legislatif sering kali membahas tentang proses legislasi.
Institusionalisme, dengan penekanannya pada aspek formal dan struktural dari institusi, dapat
digunakan dalam analisis kebijakan. Institusi merupakan serangkaian pola perilaku manusia yang
teratur dan bertahan sepanjang waktu dan menjalankan fungsi atau aktivitas sosial yang
signifikan. Perbedaan pola perilaku inilah yang membedakan pengadilan dengan badan legislatif,
dengan lembaga administratif, dan seterusnya. Pola perilaku yang teratur ini, yang sering kita
sebut aturan atau struktur, dapat mempengaruhi pengambilan keputusan dan isi kebijakan publik.
Aturan dan pengaturan struktural biasanya tidak netral dalam pengaruhnya; sebaliknya, mereka
cenderung lebih mengutamakan kepentingan tertentu dalam masyarakat dibandingkan
kepentingan lainnya, dan kepentingan tertentu terhadap hasil kebijakan dibandingkan kepentingan
lainnya. Ada anggapan bahwa beberapa peraturan Senat (dan tradisi, yang sering kali
mempunyai dampak peraturan), seperti peraturan yang berkaitan dengan perdebatan tanpa batas
dan tindakan berdasarkan persetujuan bulat, lebih mengutamakan kepentingan legislatif minoritas
dibandingkan mayoritas. Banyak tindakan di Senat, seperti mengajukan rancangan undang-
undang untuk dipertimbangkan dan menutup perdebatan mengenai rancangan undang-undang
tersebut, dilakukan dengan persetujuan bulat. Oleh karena itu, seorang senator, yang cenderung,
dapat menghalangi tindakan Senat.
Dalam sistem federal Amerika, yang mengalokasikan kekuasaan pemerintahan di antara
pemerintahan nasional dan negara bagian, beberapa arena tindakan diciptakan. Beberapa
kelompok mungkin mempunyai pengaruh lebih besar jika kebijakan dibuat di tingkat nasional,
sedangkan kelompok lain mungkin mendapat manfaat lebih besar dari pembuatan kebijakan
negara. Kelompok hak-hak sipil, misalnya, mendapat tanggapan yang lebih baik di Washington,
BC, dibandingkan di ibu kota negara bagian selatan. Namun, kelompok-kelompok yang
menganjurkan penggunaan bahasa Inggris sebagai bahasa resmi negara, memiliki hasil yang
lebih baik di tingkat negara bagian. Antara tahun 1983 dan 1997, dua puluh negara bagian
mengadopsi undang-undang tersebut, namun Kongres tidak bersikap simpatik. Memang benar,
Undang-Undang Hak Pilih menetapkan bahwa di beberapa negara bagian, surat suara harus
dicetak dalam bahasa asing dan juga bahasa Inggris.
Ringkasnya, struktur, pengaturan, dan prosedur kelembagaan seringkali mempunyai
konsekuensi penting terhadap penerapan dan isi kebijakan publik. Hal-hal tersebut memberikan
konteks dalam pembuatan kebijakan, yang harus dipertimbangkan bersama dengan aspek-
aspek politik yang lebih dinamis, seperti partai politik, kelompok, dan opini publik, dalam studi
kebijakan. Namun, teori institusional hanya dapat memberikan penjelasan parsial mengenai
kebijakan. Hal ini tidak banyak bicara mengenai apa yang mendorong proses kebijakan.

Teori Pilihan Rasional

Teori pilihan rasional, yang terkadang disebut pilihan sosial, pilihan publik, atau teori formal,
berasal dari para ekonom dan melibatkan penerapan prinsip-prinsip teori mikro-ekonomi pada
analisis dan penjelasan perilaku politik (atau pengambilan keputusan non-pasar). . Kini telah
memperoleh banyak penganut di kalangan ilmuwan politik.
 Mungkin teori pilihan rasional yang paling awal digunakan untuk mempelajari proses politik
33
adalah Teori Ekonomi Demokrasi karya Anthony Downs. Dalam buku berpengaruh ini, Downs
berasumsi bahwa pemilih dan partai politik bertindak sebagai pengambil keputusan rasional yang
berupaya memaksimalkan pencapaian preferensi mereka. Partai-partai merumuskan kebijakan
apa pun yang dapat menghasilkan suara terbanyak, dan para pemilih berupaya memaksimalkan
porsi preferensi mereka yang dapat diwujudkan melalui tindakan pemerintah. Dalam upaya
memenangkan pemilu, partai politik bergerak menuju pusat spektrum ideologis untuk menarik
jumlah pemilih terbanyak dan memaksimalkan dukungan suara mereka. Jadi, bukannya
Dengan menyediakan "alternatif yang berarti" bagi para pemilih, partai-partai akan menjadi
sedapat mungkin serupa, sehingga memberikan "gaung, bukan pilihan".
Sekarang mari kita melihat lebih dekat komponen-komponen utama teori pilihan rasional.
Salah satu aksioma dasarnya adalah bahwa aktor politik, seperti halnya aktor ekonomi, bertindak
rasional dalam mengejar kepentingannya sendiri. Oleh karena itu, ekonom James Buchanan,
pendukung utama teori pilihan rasional, berpendapat bahwa politisi dipandu oleh kepentingan
pribadi mereka dan bukan komitmen altruistik terhadap tujuan-tujuan seperti kenegarawanan atau
kepentingan nasional. “Hal ini seharusnya tidak mengherankan,” kata Buchanan, “karena
pemerintah terdiri dari individu-individu, dan individu-individu beroperasi berdasarkan kepentingan
pribadi ketika mereka terlibat dalam sistem pertukaran, baik dalam ekonomi pasar atau
34
politik.” Individu yang terlibat dalam pertukaran atau transaksi pengambilan keputusan, seperti
pemungutan suara, juga memiliki preferensi yang berbeda-beda dari orang ke orang. Menjadi
rasional, individu mampu memahami dan mengurutkan preferensi mereka dari yang paling
diinginkan hingga yang paling tidak diinginkan. Dalam mengambil keputusan (baik ekonomi
maupun politik), mereka dipandu oleh preferensi tersebut dan akan berusaha memaksimalkan
manfaat yang mereka peroleh. Singkatnya, masyarakat adalah pemaksimal manfaat yang
mementingkan diri sendiri, bukan pembuat pilihan yang kurang informasi, bingung, atau tidak
rasional yang sering digambarkan dalam analisis perilaku politik.
Aksioma dasar kedua dari teori pilihan rasional melibatkan individualisme metodologis.
Pengambil keputusan individu adalah unit utama analisis dan teori. Preferensi atau nilai-nilai
individu dianggap lebih penting daripada nilai-nilai lainnya—nilai kolektif, organisasi, atau sosial.
Sebaliknya, para ahli teori pilihan rasional berpendapat bahwa tindakan organisasi dan kelompok
dapat dijelaskan secara memuaskan melalui perilaku individu teladan. Tidak ada sesuatu pun
yang substansial yang akan hilang dengan melakukan hal tersebut dalam menjelaskan perilaku
semua orang.
Misalnya, penjelasan pilihan rasional tentang mengapa Kongres mendelegasikan kekuasaan
diskresi kepada badan-badan administratif dimulai dengan asumsi bahwa anggota Kongres lebih
35
memilih untuk dipilih kembali. Untuk mencapai tujuan ini, pembuat undang-undang mendelegasikan
kekuasaan kepada lembaga-lembaga tersebut, karena mereka mengetahui bahwa dalam menjalankan
kekuasaan tersebut, lembaga-lembaga tersebut akan menimbulkan masalah bagi konstituennya. Para
legislator kemudian akan diminta oleh konstituennya untuk membantu mereka mengatasi
permasalahan birokrasi dan, sebagai imbalan atas bantuan tersebut, konstituen yang berterima kasih
akan memberikan suaranya untuk memilih kembali para legislator tersebut. Pengejaran kepentingan
pribadi oleh para anggota Kongres menjelaskan pendelegasian kekuasaan dan pertumbuhan birokrasi.
Beberapa ahli teori pilihan rasional telah mengeksplorasi dampak dari informasi dan
36
ketidakpastian yang tidak lengkap atau tidak sempurna terhadap pembuatan kebijakan. Para
pengambil keputusan politik dikatakan memiliki jumlah informasi yang berbeda-beda (suatu
kondisi yang disebut asimetri informasi) dan tidak yakin mengenai hasil atau konsekuensi dari
undang-undang dan kebijakan ketika undang-undang dan kebijakan tersebut diterapkan. Di
Kongres, anggota komite legislatif, sebagai spesialis kebijakan dan pembuat undang-undang
dasar, mempunyai informasi terbaik tentang hubungan antara kebijakan yang diusulkan dan
kemungkinan konsekuensinya. Sebagai perbandingan, para anggota Kongres, yang membuat
keputusan akhir mengenai pemberlakuan undang-undang, hanya memiliki pengetahuan yang
terbatas mengenai hubungan konsekuensi kebijakan. Kemungkinan asimetri informasi ini akan
memungkinkan anggota komite untuk bertindak secara strategis dan menjamin penerapan
kebijakan yang bermanfaat terutama bagi mereka sendiri (dan konstituen mereka).
Namun, berbagai peraturan dan praktik di Kongres membantu memastikan bahwa pembuat
undang-undang akan mempunyai insentif untuk mengkhususkan diri dalam menganalisis
masalah-masalah publik dan kebijakan-kebijakan Grafting dan untuk membuat informasi
tersedia secara umum bagi para anggota Kongres. Masalahnya adalah mengidentifikasi
pengaturan kelembagaan yang membantu mengurangi ketidakpastian. Varian pilihan rasional
“teori informasi” ini terus berasumsi bahwa pembuat undang-undang adalah pemaksimal utilitas
dengan kepentingan berbeda. Namun kegunaannya ditentukan oleh hasil kebijakan, bukan oleh
kebijakan itu sendiri. Mengenai hasil, seperti yang telah kita lihat, terdapat ketidakpastian.
 Studi pilihan rasional tentang perilaku politik sering kali dicirikan oleh asumsi yang kaku dan
sempit, persamaan matematis, abstraksi, dan keterpencilan dari kenyataan. Bahkan William C.
Mitchell, seorang anggota awal gerakan pilihan rasional, menyatakan bahwa seperti yang terlihat
dalam buku-buku teks, teori pilihan rasional "hampir tidak melibatkan pemerintah, politisi, birokrat,
dan kelompok kepentingan. Sedikit sekali penjelasannya... yang memuat apa pun." hubungannya
37
dengan kehidupan fiskal atau peraturan masyarakat atau negara.” Pandangan yang lebih positif
berpendapat bahwa "dalam bentuknya yang murni, ini adalah satu, tetapi hanya satu, penjelasan
38
parsial yang berguna tentang politik."
 Teori pilihan rasional mengingatkan kita akan pentingnya kepentingan pribadi sebagai
kekuatan motivasi dalam politik dan pembuatan kebijakan, dan memberikan pemahaman yang
lebih baik tentang proses pengambilan keputusan. Namun, banyak yang berpendapat bahwa
politik tidak lepas dari altruisme dan kepedulian terhadap kepentingan publik seperti yang
diasumsikan oleh para ahli teori pilihan rasional. Penerapan “kebijakan publik yang baik”,
39
misalnya, sering kali menjadi tujuan anggota Kongres. Dan kelompok kepentingan publik, seperti
40
National Wildlife Federation, termotivasi oleh lebih dari sekedar kepentingan pribadi.
Komentar

Karena para ilmuwan politik sering kali menunjukkan preferensi yang kuat terhadap salah satu
pendekatan teoretis ini (atau pendekatan lain, seperti inkrementalisme, yang disajikan sebagai teori
pengambilan keputusan dalam bab berjudul "Adopsi Kebijakan"), tidak ada konsensus mengenai mana
yang lebih baik. yang "terbaik" atau paling memuaskan. Masing-masing pendekatan memusatkan
perhatian pada berbagai aspek pembuatan kebijakan dan politik, sehingga tampaknya lebih berguna
untuk memahami situasi atau peristiwa tertentu dibandingkan situasi atau peristiwa lainnya.
Teori kelompok dan teori elit merupakan penjelasan yang saling eksklusif mengenai
bagaimana proses kebijakan dijalankan dan, yang paling penting, siapa yang mengontrol atau
mendominasi dan mengambil manfaat dari proses tersebut. Atau, secara ringkas: Siapa yang
memerintah? Perjuangan intelektual yang tajam telah terjadi antara para ahli teori kelompok (atau
pluralis) dan ahli teori elit mengenai siapa yang mengendalikan pengambilan keputusan mengenai
kebijakan publik di komunitas Amerika. Banyak kontroversi yang muncul karena kontroversi ini,
41
yang telah mereda tanpa penyelesaian masalah sepenuhnya.
Teori sistem dan institusionalisme sama-sama berfokus pada proses pembuatan kebijakan,
walaupun dengan cara yang berbeda, dan bukannya bertentangan. Institusionalisme dapat
digunakan untuk membantu menjelaskan apa yang terjadi di dalam “kotak hitam” (sistem politik),
yang diabaikan oleh teori sistem. Karena tidak ada teori yang secara langsung menjawab
pertanyaan tentang siapa yang memerintah, maka teori kelompok atau elit dapat digabungkan
dengan teori-teori tersebut sampai tingkat tertentu. Teori pilihan rasional, karena fokusnya yang
sempit, harus berdiri sendiri. Institusi muncul sebagai individu yang besar; hanya sedikit perhatian
yang diberikan pada lingkungan kebijakan, bagaimana isu-isu disampaikan kepada pemerintah,
atau bagaimana preferensi kebijakan dikembangkan. Namun, seperti institusionalisme, teori
pilihan rasional juga menunjukkan ketertarikan pada bagaimana aturan dan struktur membantu
menentukan hasil pengambilan keputusan. Para pakar pilihan rasional sering menyibukkan diri
dengan mendemonstrasikan bagaimana manipulasi aturan dapat menghasilkan keputusan yang
lebih disukai.
Mengenai pertanyaan siapa yang memerintah, teori pilihan rasional menegaskan bahwa
pejabat yang dipilih secara demokratis akan mengutamakan kepentingan mereka sendiri dan
bukan kepentingan rakyat. Keyakinan ini sering kali mengarah pada kesimpulan normatif (dan
konservatif) bahwa pemerintahan yang lebih sedikit berarti pemerintahan yang lebih baik.
Penganut teori kelompok merasa bahwa kepentingan kelompok dominan (betapapun kuatnya
tekad mereka) akan tetap menang, dan bagi penganut teori elit, hanya segelintir orang (kelas
penguasa) yang memerintah demi kepentingan mereka sendiri, mungkin dengan sedikit
kepedulian terhadap kondisi massa.
Berbagai teori tersebut menimbulkan beberapa pertanyaan kontroversial mengenai politik dan
proses pembuatan kebijakan. Mereka juga cenderung menyimpang dari temuan penelitian. Tidak
mengherankan jika para penganut paham pluralis berpendapat bahwa kelompoklah yang
memegang kendali, para ahli teori elit mendeteksi adanya dominasi oleh suatu kelompok elit, dan
para ahli teori pilihan rasional berpendapat bahwa kepentingan pribadilah yang mendominasi.
Oleh karena itu, teori-teori ini bukan sekadar alternatif netral untuk memandu analisis. Apa yang
ditemukan dalam penelitian kebijakan sangat bergantung pada apa yang dicarinya, seperti halnya
mereka yang berkeliling kota untuk “mencari masalah” lebih cenderung menemukannya
dibandingkan warga negara yang lebih cinta damai.
Kekhawatiran yang berbeda-beda dari pendekatan teoretis ini dapat diklarifikasi lebih lanjut
dengan mengamati secara singkat bagaimana para pendukung pendekatan tersebut memandang
reformasi keuangan kampanye politik. Tujuan utama para reformis adalah melarang “dana
lunak”—dana yang dapat dikumpulkan dalam jumlah tak terbatas dari perusahaan, serikat buruh,
dan orang-orang kaya dan digunakan untuk kegiatan pembangunan partai, seperti pendaftaran
pemilih dan kampanye pemungutan suara. Dana lunak juga dapat dibelanjakan pada iklan umum
atau iklan isu untuk mempromosikan suatu partai politik secara umum atau untuk mempengaruhi
prospek pemilihan kandidat tertentu, selama hal ini dilakukan tanpa secara spesifik mendukung
kekalahan atau pemilihan mereka. Partai Demokrat dan Republik bersama-sama mengumpulkan
lebih dari setengah miliar dolar dana lunak selama siklus pemilu 1999-2000.
 Penganut teori kelompok memandang perjuangan untuk memberlakukan undang-undang
reformasi keuangan kampanye sebagai persaingan untuk mendapatkan keuntungan di antara
berbagai kelompok bisnis, buruh, dan kepentingan publik serta para pendukungnya, serta partai
politik. Lobi dan taktik kelompok lainnya akan diteliti. Sebaliknya, seorang institusionalis akan
fokus pada permasalahan yang ditimbulkan oleh struktur dan prosedur kongres dalam menjamin
pemberlakuan undang-undang. Hal ini dapat mencakup membawa RUU tersebut ke DPR untuk
diperdebatkan, mengatasi perselisihan di Senat, menyelesaikan perbedaan pendapat dalam versi
RUU tersebut di DPR dan Senat, dan menghindari veto presiden. Banyak perhatian akan
diberikan pada bagaimana suatu RUU menjadi undang-undang.
Pendukung pilihan rasional akan melihat anggota Kongres memperhitungkan bagaimana isi
undang-undang reformasi akan mempengaruhi kemampuan untuk mengumpulkan dana
kampanye dan untuk terpilih kembali. Kekhawatirannya yang lain adalah mengenai perilaku
strategis, seperti ketika para penentang mengusulkan amandemen yang, jika diadopsi, akan
membuat RUU tersebut tidak dapat diterima oleh sebagian pendukungnya (“pil racun”), atau
ketika para reformis membuat amandemen untuk membantu mendapatkan atau mempertahankan
pendukung. Kepentingan pribadi akan dianggap mempengaruhi perilaku legislatif.
Seorang ahli teori elit akan melihat perjuangan legislatif di sini sebagai salah satu kepentingan
utama para pemimpin legislatif dan politik tingkat atas. Baik pendukung maupun penentang
reformasi berpendapat bahwa apa yang mereka coba lakukan adalah yang terbaik bagi
masyarakat. Kaum elitis berpendapat bahwa masyarakat luas tidak tertarik atau tidak mendapat
informasi, terutama mengenai rincian peraturan perundang-undangan.
Yang terakhir, ahli teori sistem kemungkinan besar akan memusatkan perhatian pada
bagaimana tindakan pemerintah dipengaruhi oleh masukan (tuntutan, tekanan, informasi) dari
lingkungan politik, sosial, dan ekonomi. Perhatian yang terbatas akan diberikan pada rincian
bagaimana sebuah RUU menjadi undang-undang. Pada saatnya nanti, para ahli teori sistem akan
memperhatikan bagaimana keputusan pemerintah mengenai reformasi dana kampanye
mempengaruhi operasinya dan tuntutannya di masa depan.
Kesimpulannya, seseorang hendaknya menghindari keterikatan yang terlalu dogmatis atau
kaku pada satu model atau pendekatan. Sebagai aturan, sebaiknya bersifat eklektik dan fleksibel,
dengan menggunakan teori-teori dan konsep-konsep yang tampaknya paling berguna untuk
deskripsi dan penjelasan penyelidikan politik yang memuaskan dan adil. Tujuannya harus berupa
penjelasan obyektif mengenai perilaku politik dan bukannya validasi pendekatan teoritis yang
dipilih. Masing-masing teori yang telah dibahas, jika digunakan secara terampil dan selektif, dapat
berkontribusi pada pemahaman yang lebih lengkap mengenai pembuatan kebijakan.

Kesulitan Metodologis dalam Mempelajari Kebijakan Publik

Masalah-masalah metodologis menimpa semua penelitian, meskipun para ilmuwan sosial

tampak lebih sadar akan metodologi mereka dan lebih cenderung secara intelektual menyalahkan
diri mereka sendiri karena kelemahan-kelemahan metodologis dibandingkan para ilmuwan alam
dan fisika. Penelitian kebijakan, terutama mengingat kompleksitas pokok bahasannya, mempunyai
banyak permasalahan metodologis. Permasalahan seperti ini mungkin menghambat atau
membatasi penelitian kebijakan, dan kadang-kadang bisa membuat penelitian menjadi frustasi,
namun hal ini tidak mencegah atau meniadakan perlunya penelitian kebijakan. Namun, kesadaran
akan beberapa masalah ini dapat membantu mencegah upaya yang sia-sia, kesalahan yang tidak
perlu, kesimpulan yang tidak masuk akal, dan insomnia.
Bukti, fakta, atau data yang kuat dan konklusif, sesuai keinginan, mengenai motif, nilai, dan
perilaku pembuat kebijakan, sifat dan ruang lingkup permasalahan publik, dampak kebijakan, dan
aspek lain dari proses kebijakan seringkali sulit diperoleh. untuk memperoleh atau tidak tersedia.
Dorongan untuk mengubah asumsi atau spekulasi tentang apa yang terjadi menjadi fakta adalah
sesuatu yang harus dilawan, bersamaan dengan penerimaan yang tidak kritis terhadap pernyataan-
pernyataan yang seringkali hanya mementingkan diri sendiri atau penjelasan tidak lengkap yang
diberikan oleh pejabat publik dan pihak-pihak lain dalam proses kebijakan. Kadang-kadang ukuran
numerik dari fenomena politik seperti dampak kebijakan digunakan tanpa kehati-hatian dalam
menentukan validitasnya. Apakah jumlah kematian bayi (pada tahun pertama) per 1.000 kelahiran
hidup merupakan indikator yang baik mengenai tingkat layanan kesehatan secara umum di
masyarakat yang memiliki banyak ketimpangan pendapatan? Apakah tingkat gaji dan data serupa
benar-benar mengukur profesionalisme PNS? Perolehan fakta nyata tentang siapa melakukan apa,
mengapa, dan dengan dampak apa harus menjadi tujuan penelitian. Kita harus bisa mengatakan
dengan pasti mengapa anggota Kongres menanggapi kepentingan konstituen dalam isu-isu tertentu
dan tidak pada isu-isu lainnya, atau apa peran media dalam menetapkan agenda.
 Dalam menjelaskan perilaku dalam proses kebijakan, diperlukan data empiris yang
memungkinkan adanya demonstrasi atau kesimpulan yang masuk akal mengenai hubungan
sebab-akibat. Ketika seseorang terlibat dalam analisis berbasis data kuantitatif, penting untuk
menolak anggapan bahwa pengumpulan data empiris adalah hal yang sangat penting dan bahwa
semakin banyak data yang dimiliki, semakin banyak pula penjelasan yang dapat diberikan.
Seseorang bisa tenggelam dalam lautan data sekaligus haus akan kekurangan data. Untuk
menjelaskan atau menjelaskan perilaku, diperlukan teori yang akan memandu analisis ke arah
yang berpotensi bermanfaat, serta pertimbangan yang baik dalam pemilihan langkah-langkah
kebijakan. Sebisa mungkin, hipotesis tentang hubungan sebab-akibat perlu dikembangkan dan
diuji berdasarkan bukti terbaik yang tersedia.
Gagasan bahwa analisis kebijakan hanya bermanfaat jika melibatkan analisis data kuantitatif
dengan teknik statistik—semakin tinggi kekuatannya, semakin baik—juga harus ditolak. Tidak
ada alasan untuk berasumsi bahwa jika sesuatu tidak dapat dihitung, maka itu tidak dihitung.
Beberapa bidang kebijakan dan permasalahan belum dapat menerima pengukuran dan analisis
kuantitatif yang ketat, meskipun hal ini mungkin tidak selalu terjadi. Banyak aspek kebijakan
peraturan kesejahteraan sosial dan ekonomi yang saat ini masuk dalam kategori ini. Bagaimana
seseorang mengukur pengaruh komparatif kelompok penekan, nilai-nilai lembaga, dan analisis
ekonomi terhadap pembuatan peraturan oleh EPA atau OSHA? Penuntutan insider trader oleh
Komisi Sekuritas dan Bursa? Manfaat total dari program perumahan umum? Dan bagaimana
seseorang menilai kekuatan ide, yang berbeda dari kepentingan, dalam mengembangkan
program bagi penyandang disabilitas? Pertanyaan-pertanyaan seperti itu menghadirkan teka-
teki yang nyata.
Namun perlu ditekankan bahwa teori eksplisit, data kuantitatif, dan analisis yang teliti dan
cermat belum banyak digunakan dalam mempelajari kebijakan sebagaimana yang mungkin atau
diinginkan. Demikian pendapat ilmuwan politik Marver H. Bernstein bahwa badan pengatur
melewati empat tahap siklus hidup (kehamilan dan kelahiran, masa muda, kedewasaan, dan usia
tua), yang sering kali berpuncak pada "penangkapan" mereka (yang tidak dijelaskan dengan jelas)
oleh kelompok yang diatur, sering disebut-sebut sebagai fenomena yang jelas-jelas
42
didukung. Bernstein memberikan dukungan impresionistik namun tidak berarti bukti kuat bagi
teori siklus hidupnya. (Dia tidak mengikuti satu komisi pun melalui seluruh tahapan siklus.) Komisi
tersebut masih kurang memiliki dukungan empiris yang sistematis. Kebijaksanaan konvensional
semacam ini sering kali bertumpu pada landasan intelektual yang lemah. Contoh lain, juga dalam
bidang regulasi, adalah teori regulasi ekonomi yang dikemukakan oleh ekonom George Stigler.
Prinsipnya, regulasi dicari oleh industri yang terkena dampak dan dijalankan demi
43
keuntungannya. Teori ini tidak akan banyak menjelaskan serangkaian program perlindungan
konsumen, kesehatan dan keselamatan industri, dan lingkungan hidup, atau undang-undang
deregulasi pada akhir tahun 1970an dan awal tahun 1980an.
Banyak studi yang perseptif dan informatif mengenai pembentukan kebijakan hanya
menggunakan sedikit atau tanpa analisis statistik. Contohnya adalah Udara Bersih karya Charles
O. Jones; Regulasi Ekonomi Alan Stone dan Kepentingan Umum; Barbara J. Nelson
44
Mempermasalahkan Pelecehan Anak; dan Politik Perdagangan Amerika karya IM Destler.
Kualitas analisis intelektual dan penggunaan data (atau informasi) yang baik secara hati-hati lebih
penting daripada apakah dan sejauh mana analisis kuantitatif digunakan dalam menentukan nilai
suatu penelitian. Agar teliti, analisis tidak harus bersifat kuantitatif, dan tidak semua analisis
kuantitatif bersifat ketat. Mereka yang menggunakan teknik kuantitatif diketahui sering bertengkar
dengan antusias dan bahkan dendam mengenai keandalan atau kesesuaian teknik mereka dan
validitas temuan mereka. (Dalam bab berjudul "Para Pembuat Kebijakan dan Lingkungannya"
terdapat diskusi mengenai apakah variabel sosio-ekonomi atau politik dapat menjelaskan
kebijakan dengan lebih baik.) Selain itu, agar kita berpikiran adil, kita harus menghindari
berkembangnya fobia terhadap analisis kuantitatif atau statistik, seperti beberapa melakukannya
sebagai reaksi terhadap gerakan perilaku dalam ilmu politik. Banyak hal yang dapat dipelajari
melalui analisis kuantitatif.
Data yang diperoleh melalui wawancara dan kuesioner yang diberikan kepada pejabat publik dan
pelaku lain dalam proses kebijakan sering kali sangat berharga dan mungkin tidak tersedia bagi para
peneliti. Namun, diperlukan kehati-hatian dalam menggunakan teknik tersebut dan data yang
diperoleh. Pertanyaan harus dibingkai dengan benar untuk memperoleh informasi yang dibutuhkan.
Pertanyaan-pertanyaan yang "bermuatan" dan oleh karena itu memberikan tanggapan yang bias, atau
yang terlalu umum sehingga menimbulkan keraguan yang kuat terhadap maksudnya, perlu dihindari.
Pejabat dan pihak lain mungkin tidak selalu menjawab pertanyaan secara penuh atau jujur, ingatan
mereka mungkin kabur, dan mereka mungkin melebih-lebihkan peran mereka dalam suatu peristiwa.
Data yang diperoleh dari sumber-sumber ini jelas tidak boleh dipandang sebagai data injil. Sebaliknya,
data tersebut harus dibandingkan dengan sumber lain,
digunakan dengan hati-hati, dan dianggap mewakili sudut pandang tertentu pada suatu peristiwa.
Penilaian yang baik diperlukan.
Banyak studi mengenai pembuatan kebijakan berbentuk studi kasus; artinya, mereka fokus
pada program, undang-undang, atau bidang kebijakan publik tertentu. Studi kasus telah menjadi
sasaran banyak kritik karena, karena bersifat sempit, studi kasus tidak memungkinkan adanya
generalisasi yang masuk akal. "Studi kasus itu tentang kasus apa?" adalah omong kosong yang
umum. Kajian yang dipilih adalah kajian yang menangani semua kasus di seluruh dunia, seperti
semua komisi yang mengatur atau undang-undang yang tidak berlaku lagi, atau contoh yang
bermakna dari hal tersebut, seperti keputusan Mahkamah Agung mengenai hak-hak terdakwa
atau keputusan tunjangan yang dibuat oleh lembaga kesejahteraan. Hal ini memberikan dasar
yang lebih baik untuk generalisasi. Namun studi kasus mempunyai kegunaan yang
45
beragam. Mereka dapat digunakan untuk menguji teori-teori, untuk mengembangkan teori-teori
baru, untuk memberikan analisis peristiwa yang terperinci dan kontekstual, untuk menganalisis
kasus-kasus menyimpang yang bertentangan dengan generalisasi kami, dan untuk membantu
memberikan “perasaan intuitif” terhadap seluk-beluk dan nuansa proses kebijakan dan praktik
politik. Terdapat banyak ruang dalam studi kebijakan baik untuk studi kasus maupun studi yang
lebih umum dan komparatif. Untuk mengambil analogi dari Partai Republik, studi kebijakan harus
dipandang sebagai sebuah “tenda besar”.

Rencana Buku Ini

Fokus utama buku ini adalah proses kebijakan, yang merupakan cara singkat untuk
menggambarkan berbagai proses dan praktik yang digunakan dalam pembentukan kebijakan
publik. Namun, tidak ada satu proses tunggal yang digunakan dalam pembuatan kebijakan.
Mereka tidak keluar dari jalur perakitan seperti halnya mobil atau pesawat televisi. Sebaliknya,
variasi subjek kebijakan akan menghasilkan variasi gaya dan teknik pengambilan kebijakan.
Kebijakan luar negeri, perpajakan, peraturan perkeretaapian, pembiayaan layanan kesehatan,
perizinan profesional, dan reformasi pemerintah daerah masing-masing dicirikan oleh proses
kebijakan yang dapat dibedakan—peserta, prosedur, teknik, aturan pengambilan keputusan, dan
sejenisnya yang berbeda. Pembuatan kebijakan juga dapat bervariasi tergantung pada apakah
lokasi organisasi utamanya adalah legislatif, eksekutif, yudikatif, atau lembaga administratif.
Pembuatan kebijakan di lembaga administratif lebih cenderung bersifat hierarki, kerahasiaan (atau
visibilitas rendah), dan keterlibatan para ahli atau profesional dibandingkan pembuatan kebijakan
46
legislatif. Dan tentunya akan ditemukan perbedaan pembentukan kebijakan perpajakan di
Amerika Serikat, Inggris Raya, dan Meksiko.
Namun variabilitas ini tidak berarti bahwa tidak ada fungsi atau elemen yang sama, dan tidak
mungkin untuk merumuskan generalisasi mengenai pembentukan kebijakan. Mengingat
keragaman dan kompleksitas dalam proses pembuatan kebijakan, pengembangan semacam
“teori umum” yang mempunyai kekuatan penjelasan luas merupakan aspirasi yang tidak
47
realistis. Namun kita dapat mencapai awal yang berguna menuju apa yang oleh para ilmuwan
politik disebut sebagai “pembangunan teori” dengan berusaha mengembangkan generalisasi
yang masuk akal mengenai topik-topik seperti siapa yang terlibat dalam pembentukan kebijakan,
mengenai isu-isu apa, dalam kondisi apa, dengan cara apa, dan untuk tujuan apa. memengaruhi.
Kita juga tidak boleh mengabaikan pertanyaan tentang bagaimana permasalahan kebijakan
berkembang atau mendapat tempat dalam agenda pemerintah. Pertanyaan-pertanyaan seperti itu
tidaklah sesederhana yang terlihat pada pandangan pertama.
Untuk memberikan kerangka konseptual guna memandu pemeriksaan proses kebijakan pada
bab-bab berikutnya, saya memandangnya sebagai pola rangkaian aktivitas atau fungsi yang dapat
dengan mudah dibedakan secara analitis meskipun secara empiris mungkin lebih sulit untuk
dipisahkan. Kategori atau tahapan berikut digunakan. Beberapa pertanyaan ilustratif disertakan.
1. Identifikasi masalah dan penetapan agenda.Fokusnya di sini adalah bagaimana
permasalahan yang mungkin menjadi sasaran kebijakan publik diidentifikasi dan dispesifikasikan.
Mengapa hanya beberapa permasalahan saja, dari semua permasalahan yang ada, yang
mendapat pertimbangan dari para pembuat kebijakan, perlu dilakukan kajian terhadap penetapan
agenda; yaitu, bagaimana badan-badan pemerintah memutuskan permasalahan apa yang harus
diatasi. Apa yang dimaksud dengan masalah publik? Mengapa suatu kondisi atau suatu hal
menjadi masalah publik? Bagaimana suatu permasalahan bisa masuk dalam agenda pemerintah?
Mengapa beberapa permasalahan tidak mencapai status agenda?
2. Perumusan.Hal ini mencakup penciptaan, identifikasi, atau peminjaman usulan tindakan,
yang sering disebut alternatif atau pilihan, untuk menyelesaikan atau memperbaiki masalah publik.
Siapa yang berpartisipasi dalam perumusan kebijakan? Bagaimana alternatif untuk mengatasi
suatu masalah dikembangkan? Apakah terdapat kesulitan dan bias dalam merumuskan usulan
kebijakan?

3. Adopsi.Hal ini melibatkan penentuan alternatif mana yang diusulkan, termasuk tidak
mengambil tindakan apa pun, yang akan digunakan untuk menangani suatu masalah. Di badan
legislatif Amerika, fungsi ini dijalankan oleh mayoritas. Bagaimana alternatif kebijakan diadopsi
atau diberlakukan? Persyaratan apa yang harus dipenuhi? Siapa pengadopsinya? Apa isi
kebijakan yang diambil?

4. Penerapan.(Sinonimnya adalah administrasi.) Di sini perhatiannya tertuju pada apa yang

dilakukan untuk melaksanakan atau menerapkan kebijakan yang telah diadopsi. Seringkali
pengembangan atau penjabaran kebijakan lebih lanjut akan terjadi selama masa
pemerintahannya. Siapa yang terlibat? Jika ada, apa yang dilakukan untuk menegakkan atau
menerapkan suatu kebijakan? Bagaimana implementasi membantu membentuk atau menentukan
isi kebijakan?

5. Evaluasi.Hal ini mencakup aktivitas yang dimaksudkan untuk menentukan apa yang dicapai
oleh suatu kebijakan, apakah kebijakan tersebut mencapai tujuannya, dan apakah kebijakan
tersebut mempunyai konsekuensi lain. Siapa yang terlibat? Siapa yang diuntungkan dan dirugikan
oleh suatu kebijakan? Apa konsekuensi dari evaluasi kebijakan? Apakah ada tuntutan untuk
perubahan atau pencabutan kebijakan tersebut? Apakah masalah baru teridentifikasi? Apakah
proses kebijakan dimulai kembali karena evaluasi?

Dalam kerangka yang disederhanakan ini, pembentukan dan implementasi kebijakan

dipandang bersifat politis karena melibatkan konflik dan perjuangan antar individu dan kelompok,
pejabat dan lembaga, dengan ide, kepentingan, nilai, dan informasi yang bertentangan mengenai
isu-isu kebijakan publik. Pembuatan kebijakan bersifat "politis"; ini melibatkan "politik". Artinya, ciri-
cirinya mencakup konflik, negosiasi, pelaksanaan kekuasaan, tawar-menawar, dan kompromi—
dan terkadang praktik-praktik jahat seperti penipuan dan penyuapan. Tidak ada alasan kuat untuk
menolak atau meremehkan kesimpulan ini, atau meniru pihak-pihak yang meremehkan kebijakan
yang tidak mereka sukai dengan pernyataan seperti, "Ini hanyalah politik." Meskipun kadang-
kadang tersirat atau bahkan ditegaskan bahwa jika analisis yang dilakukan cukup, jika fakta dan
data yang dikumpulkan cukup, semua orang yang “berpikiran benar” akan sepakat mengenai
tindakan yang tepat untuk menangani suatu masalah, hal ini bukanlah cara yang dilakukan dunia.
bekerja. Orang-orang yang berakal sehat bisa saja tidak sepakat mengenai isu-isu kebijakan
karena mereka mempunyai kepentingan, nilai, dan afiliasi yang berbeda. Politik adalah cara
masyarakat demokratis menyelesaikan perbedaan-perbedaan tersebut.
Pendekatan proses kebijakan (terkadang disebut siklus kebijakan) dalam studi kebijakan
memiliki beberapa keunggulan. Pertama, dan yang paling penting, pendekatan proses kebijakan
memusatkan perhatian pada pejabat dan lembaga yang membuat keputusan kebijakan serta
faktor-faktor yang mempengaruhi dan mengkondisikan tindakan mereka. Kita perlu memikirkan
lebih dari sekedar kompleksitas permasalahan publik, tujuan dari pemerintahan, bentuk umum
dari respon kebijakan, dan hal-hal serupa. Pengetahuan tentang hal ini jelas bernilai; namun kami
juga ingin mengetahui siapa yang membuat keputusan kebijakan dan bagaimana mereka
melakukannya. Oleh karena itu, diperlukan jawaban atas pertanyaan-pertanyaan seperti: Apa
peran legislatif dalam pembuatan kebijakan? Bagaimana strukturnya mempengaruhi pengambilan
keputusan? Faktor atau pertimbangan apa saja yang mempengaruhi keputusan pembentuk
undang-undang? Pendekatan proses kebijakan tidak hanya membantu kita mempelajari
pembuatan kebijakan dan kebijakan, namun juga membuat kita mempunyai pandangan yang
lebih holistik tentang cara kerja pemerintah.
Kedua, pembuatan kebijakan biasanya mencakup tahapan atau kategori kegiatan yang telah saya
jelaskan. Sifatnya yang berurutan membantu seseorang menangkap dan memahami alur tindakan
dalam proses kebijakan yang sebenarnya. Namun, pada kenyataannya, tahapan perumusan dan
penerapannya bisa saja bercampur, seperti ketika usulan undang-undang mengenai reformasi
kesejahteraan diubah selama pertimbangan di komite-komite dan di DPR dan Senat untuk
mendapatkan suara yang diperlukan untuk pengesahannya. Badan-badan administratif mengeluarkan
peraturan yang menguraikan kebijakan, seperti dalam kasus kebijakan lahan publik, saat
melaksanakannya (lihat bab berjudul "Implementasi Kebijakan"). Penerapan suatu kebijakan, seperti
pembatasan aborsi, memecahkan masalah bagi sebagian orang dan menimbulkan masalah bagi
sebagian orang lainnya, yang kemudian memulai kembali proses kebijakan dalam upaya untuk
mengubah atau mencabut kebijakan yang tidak disukai tersebut. Bahkan dalam hal seperti itu
Misalnya, pendekatan proses kebijakan dapat digunakan untuk membedakan secara analitis
berbagai aktivitas yang terlibat.
Ketiga, pendekatan proses kebijakan bersifat fleksibel dan terbuka terhadap perubahan dan
48
penyempurnaan. Tahapan tambahan dapat diperkenalkan jika pengalaman menunjukkan bahwa
tahap tersebut akan memperkuat deskripsi dan analisis. Mungkin penganggaran harus dianggap
sebagai tahap proses yang terpisah. Berbagai bentuk pengumpulan dan analisis data, baik
kuantitatif (statistik), historis, hukum, atau normatif (berorientasi nilai), dapat diterapkan
dengannya. Hal ini dapat digunakan untuk mempelajari satu kebijakan (misalnya, Undang-
Undang Penyandang Disabilitas Amerika) atau untuk membandingkan pemberlakuan dan
penerapan beberapa undang-undang hak-hak sipil. Pendekatan kelompok, kelembagaan, dan
pendekatan lain terhadap studi kebijakan dapat disesuaikan dengan pendekatan ini. Pendekatan
kelompok dapat membantu menjelaskan penerapan kebijakan; institusionalisme dapat menyoroti
implementasinya. Teori sistem dapat membantu mengingatkan kita akan beberapa konsekuensi
sosialnya.
Keempat, pendekatan proses kebijakan membantu menyajikan pandangan proses kebijakan
yang dinamis dan bersifat perkembangan, bukan statis dan bersifat cross-sectional. Hal ini
berkaitan dengan evolusi kebijakan dan mengharuskan seseorang berpikir tentang apa yang
menggerakkan tindakan kebijakan dari satu tahap proses ke tahap proses lainnya. Selain itu, hal
ini membantu menekankan hubungan, atau interaksi, di antara para partisipan dalam pembuatan
kebijakan. Partai politik, kelompok kepentingan, prosedur legislatif, komitmen presiden, opini
publik, dan hal-hal lain dapat saling terkait dalam menggerakkan dan membantu menjelaskan
pembentukan suatu kebijakan. Lebih lanjut, kita dapat mencari tahu bagaimana tindakan pada
satu tahap proses mempengaruhi tindakan pada tahap selanjutnya. Misalnya, bagaimana desain
dan isi undang-undang memudahkan atau mempersulit implementasinya? Bagaimana
penerapannya mempengaruhi dampaknya?
Kelima, pendekatan proses kebijakan tidak “terikat budaya”. Hal ini dapat dengan mudah
digunakan untuk mempelajari pembuatan kebijakan dalam sistem politik luar negeri. Hal ini juga
memungkinkan dilakukannya perbandingan yang dapat dikelola, seperti bagaimana
permasalahan mencapai agenda pemerintah, atau bagaimana kebijakan diadopsi di berbagai
49
negara. Beberapa perbandingan tersebut disertakan dalam buku ini.
Struktur bagian selanjutnya dari buku ini terlihat seperti ini: bab berjudul "Para Pembuat
Kebijakan dan Lingkungannya" melakukan survei terhadap lingkungan atau konteks pembuatan
kebijakan dan partisipan resmi dan tidak resmi dalam proses kebijakan. “Pembentukan Kebijakan:
Permasalahan, Agenda, dan Perumusan” mengkaji hakikat permasalahan dan agenda kebijakan,
proses penetapan agenda, dan perumusan usulan kebijakan. Bab "Adopsi Kebijakan" berkaitan
dengan pengambilan keputusan dan penerapan kebijakan publik. Bab "Penganggaran dan
Kebijakan Publik" membahas proses penganggaran karena pengaruhnya yang penting terhadap
implementasi kebijakan publik. Perjuangan menyeimbangkan anggaran juga turut
dipertimbangkan. “Implementasi Kebijakan” membahas beberapa aspek implementasi kebijakan
dan mengeksplorasi alasan masyarakat mematuhi politik. Bab yang berjudul "Dampak Kebijakan,
Evaluasi, dan Perubahan" membahas dampak kebijakan, evaluasi kebijakan, dan penghentian
kebijakan, yang kadang-kadang mungkin terjadi setelah evaluasi. Sebuah studi kasus mengenai
regulasi dan deregulasi maskapai penerbangan mengkaji kebangkitan, elaborasi, dan
penghentian kebijakan publik yang penting selama beberapa dekade. Dalam "Komentar Penutup",
beberapa kesimpulan dan komentar mengenai proses kebijakan Amerika disajikan.
 Eksplorasi Lebih Lanjut

http://www.movingideas.org
Situs Policy Action Network menyediakan banyak tautan ke lembaga pemikir liberal dan yayasan yang
menangani berbagai isu kebijakan publik seperti kebijakan ekonomi, kesehatan, pendidikan, dan media.
http://www.policy.com/
Situs ini menyediakan informasi terkait isu kebijakan publik di tingkat federal, negara bagian,
dan lokal. Yang termasuk dalam situs web ini adalah ringkasan kebijakan harian, serta "masalah
kebijakan minggu ini".
http://www.ncpa.org
Meskipun bersifat konservatif, situs The National Center for Policy Analysis (NCPA) menyediakan
banyak materi deskriptif mengenai isu-isu kebijakan dalam dan luar negeri tertentu.
http://www.pbs.org/newshour/
Online NewsHour menyediakan situs berjudul "Forum", tempat beberapa isu kebijakan terkini
diperdebatkan setiap bulannya. Situs ini juga memuat transkrip berbagai diskusi kebijakan dan isu-isu
meja bundar yang disiarkan di The NewsHour bersama Jim Lehrer.

Bacaan yang Disarankan

Kenneth Bickers dan John T. Williams, Analisis Kebijakan Publik (Boston: Houghton Mifflin, 2001).
Pemeriksaan proses kebijakan yang mudah dipahami ini memperkenalkan pembaca pada teori pilihan
rasional.
Frank R. Baumgartner dan Beth L. Leech, Minat Dasar: Pentingnya
Kelompok dalam Politik dan Ilmu Politik(Princeton: Princeton University Press, 1998). Tidak seorang pun
yang tertarik pada kelompok dan politik boleh mengabaikan analisis teori kelompok dan literatur tentang
kelompok yang luar biasa ini.
Charles L. Cochran dan Eloise F. Malone, Kebijakan Publik: Perspektif & Pilihan, edisi ke-2. (New York:
McGraw-Hill, 1999). Buku ini, yang secara luas mengacu pada ilmu-ilmu sosial, menggabungkan
pembahasan umum mengenai pembuatan kebijakan dengan pembahasan beberapa bidang kebijakan
substantif.
Thomas R. Dye, Pembuatan Kebijakan Top Down (New York: Chatham House, 2001). Kajian kontroversial
terhadap proses pembuatan kebijakan di Amerika Serikat menunjukkan bahwa proses tersebut didominasi oleh
elit nasional.
Carl E. Van Horn, Donald C. Baumer, dan William T. Gormley, Jr., Politik dan Kebijakan Publik, edisi
ke-2. (Washington, DC: CQ Tekan, 1992). Enam domain kebijakan—ruang rapat, birokrasi, ruang ganti,
kepala eksekutif, ruang sidang, dan ruang tamu politik—digunakan dalam pemeriksaan yang luas
terhadap proses kebijakan.
Paul A. Sabatier, ed., Teori Proses Kebijakan (Boulder, Colo.: Westview Press, 2001). Esai-esai menantang
dalam antologi ini menyajikan beragam lensa teoritis untuk mempelajari proses kebijakan.

Catatan akhir

1. Mengenai analisis kebijakan lihat Robert D. Behn, "Policy Analysis and Politics," Policy Analysis, VII
(Spring 1981), hal. 199-226; dan Peter J. May, "Analisis Politik dan Kebijakan," Political Science Quarterly,
Vol. 101 (Musim Semi 1986), hlm.109-125.
2. Thomas R. Dye, Memahami Kebijakan Publik, edisi ke-7. (Englewood Cliffs, NJ: Prentice-Hall, 1992),
hal.
7.
3. David Easton, Analisis Sistem Kehidupan Politik (New York: Wiley, 1965), hal. 212.
4. Tipologi dasarnya berasal dari Theodore J. Lowi, “American Business, Public Policy Case Studies,
and Political Theory,” World Politics, XVI (Juli 1964), hlm. 677-715. Kategori self-regulatory berasal dari
Robert Salisbury, “The Analysis of Public Policy” dalam Austin Ranney, ed. Ilmu Politik dan Kebijakan Publik
(Chicago: Markham, 1968), hlm.151-175.
5. Lowi, op. cit., hal. 690.
6. Raymond Tatalovich dan Byron W. Daynes, eds., Kontroversi Moral dalam Politik Amerika: Kasus
dalam Politik Regulasi Sosial (Armonk, NY: ME Sharpe, 1998).
7. Randall B. Ripley dan Grace A. Franklin, Kongres, Birokrasi, dan Kebijakan Publik (Pacific Grove,
California: Brooks/Cole, 1991), hal. 20-21.
8. Kenneth J. Meier dan E. Thomas Garman, Regulasi dan Perlindungan Konsumen, edisi ke-3.
(Houston: Dome Publications, 1998), hlm.41—42.
9. Untuk diskusi mengenai perizinan, lihat ibid., chap. 3.
10. James E. Anderson, “Agricultural Marketing Order and the Process and Politics of Self-Regulation,”
Policy Studies Review, II (Agustus 1982), hlm. 97-111.
11. Lowi, op. cit., hal. 691. Mengenai kebijakan redistributif, lihat Ripley dan Franklin, Congress, the
Bureaucracy, and Public Policy, op. cit., bab. 6.
12. Randall B. Ripley, Analisis Kebijakan dalam Ilmu Politik (Chicago: Nelson Hall,
1985), hal.68-69. *
13. Paul E. Peterson dan Mark Rom, "Pajak Lebih Rendah, Pengeluaran Lebih Banyak, dan Defisit
Anggaran," dalam Charles O. Jones, ed., The Reagan Legacy: Promise and Performance (Chatham, NJ:
Chatham House, 1988), hal.
218-221.
14. Mengenai aspek simbolik kebijakan, lihat Murray Edelmann, The Symbolic Uses of Politics (Urbana:
University of Illinois Press, 1964), bab. 2; dan Charles D. Elder dan Roger W. Cobb, Penggunaan Simbol
Secara Politik (New York: Longman, 1983).
15. Laporan Mingguan Kuartalan Kongres,Jil. 53 (1 Juli 1995), hal. 1933.
16. Brian Czech dan Paul R. Krausman, Undang-Undang Spesies Terancam Punah (Baltimore: Johns
Hopkins University Press, 2001).
17. Richard O. Davis, Reformasi Perumahan Selama Pemerintahan Truman (Columbia: University of
Missouri Press, 1966), bab. 10.
18. Brace I. Oppenheimer, Minyak dan Proses Kongres (Lexington, Mass.: Heath, 1974), hal.130-
145.
19. Lih. LL Wade dan RL Curry, Jr., A Logic of Public Policy (Belmont, California: Wadsworth, 1970),
bab. 5; dan Charles L. Cochran dan Eloise F. Malone, Kebijakan Publik (New York: McGraw-Hill, 1995),
hlm. 17-19.
20. Ronald C. Moe, “Exploring the Limits of Privatization,” Public Administration Review, XLVII
(November-Desember 1987), hal. 453.
21. R. McGregor Cawley, Tanah Federal, Kemarahan Barat (Lawrence: University Press of Kansas,
1993).
22. David Easton, "An Approach to the Analysis of Political Systems," World Politics, IX (April 1957),
hlm.383-400; dan Easton, Sebuah Analisis Sistem Kehidupan Politik (New York: Wiley, 1965).
23. Earl Latham, Basis Kelompok Politik (New York: Octagon Books, 1965), hal. 36.
24. David Truman, Proses Pemerintahan (New York: Knopf, 1951), hal. 37.
25. Alan C. Isaak, Ruang Lingkup dan Metode Ilmu Politik (Chicago: Dorsey Press, 1988), hlm.269-270.
26. Latham, op. cit., hal.35-36, 38-39.
27. EE Schattschneider, Rakyat Semi-berdaulat (New York: Holt, Rinehart dan Winston, 1960), hal.
35.
28. Lihat secara umum, Frank R. Baumgartner dan Beth L. Leech, Basic Interest: The Importance of
Groups in Politics and Political Science (Princeton, NJ: Princeton University Press, 1998).
29. Thomas R. Dye dan L. Harmon Zeigler, Ironi Demokrasi, edisi ke-10. (Belmont, California:
Wadsworth, 1996), hal.4-5. Lihat juga Thomas R. Dye, Top Down Policymaking (New York: Chatham
House, 2001).
30. Pewarna, op. cit., hal.59-63.
31. Robert A. Dahl, "A Critique of the Ruling Elite Model," American Political Science Review, LII (Juni
1958), hal. 464.
32. G. William Domhoff, Siapa yang Memerintah Amerika? (Englewood Cliffs, NJ: Prentice-Hall, 1967);
G. William Domhoff, The Power Elite and the State: How Policy Is Made in America (New York: Walter
deGruyter, 1990).
33. Anthony Downs, Teori Ekonomi Demokrasi (New York: Harper & Row, 1957).
34. Roger Lewin, "Kepentingan Pribadi dalam Politik Menghasilkan Hadiah Nobel," Sains, CCXXXIV (21
November 1986), hal. 941.
35. Morris P. Fiorina, Kongres: Landasan Pendirian Washington, edisi ke-2. (New Haven: Yale
University Press, 1989).
36. Diskusi ini sangat bergantung pada Keith Krehbiel, Informasi dan Organisasi Legislatif (Ann Arbor:
University of Michigan Press, 1992); dan Thomas W. Gilligan dan Keith Krehbiel, "Asymmetric Information
and Legislative Rules with a Heterogeneous Committee," American Journal of Political Science, XXXHI (Mei
1989), hlm. 459^90.
37. William C. Mitchell, "Buku Teks Pilihan Publik: Esai Tinjauan," Pilihan Publik, XXVIII (1982), hal. 99.
38. Louis F. Weschler, "Individualisme Metodologis dalam Politik," Public Administration Review, XLIII
(Mei-Juni 1982), hal. 294.
39. Lihat Richard J. Fenno, Jr., Anggota Kongres di Komite (Boston: Little, Brown, 1973). Fenno
menunjukkan bahwa anggota Kongres dipengaruhi oleh berbagai keinginan untuk dipilih kembali,
membantu menerapkan kebijakan publik yang baik, dan mendapatkan pengaruh di DPR.
40. Mereka yang ingin mengeksplorasi teori pilihan rasional lebih jauh dapat memulai dengan Kenneth
A. Shepsle dan Mark S. Bonchek, Analyzing Politics: Rationality, Behavior, and Institutions (New York:
Norton, 1997). Untuk kritik lihat Donald P. Green dan lan Shapiro, Pathologies of Rational Choice Theory
(New Haven: Yale University Press, 1994).
41. Lihat Philip J. Trounstine dan Terry Christensen, Movers and Shaker: The Study of Community
Power (New York: St. Martins, 1982).
42. Marver H. Bernstein, Mengatur Bisnis oleh Komisi Independen (Princeton: Princeton University
Press, 1955), hal.74-95.
43. George Stigler, "Teori Regulasi Ekonomi," Bell Journal of Economic and Management Science
(Spring 1971), hlm.3-21.
44. Charles O. Jones, Udara Bersih (Pittsburgh, Pa.: University of Pittsburgh Press, 1975); Alan Stone,
Regulasi Ekonomi dan Kepentingan Umum (Ithaca, NY: Cornell University Press, 1977); Barbara J.
Nelson, Membuat Isu Pelecehan Anak (Chicago: University of Chicago Press, 1984); dan IM Destler,
Politik Perdagangan Amerika, edisi ke-2. (Washington, BC: Institut Ekonomi Internasional, 1992).
Semuanya adalah ilmuwan politik.
45. Lihat Harry Eckstein, "Studi Kasus dan Teori dalam Ilmu Politik," dalam Fred I. Greenstein dan
Nelson W. Polsby, eds., The Handbook of Political Science, Vol. 7, Strategi Penyelidikan (Reading, Mass.:
Addison-Wesley, 1975), hal.79—137.
46. Francis E. Rourke, Birokrasi, Politik, dan Kebijakan Publik, edisi ke-3. (Boston: Little, Brown, 1984),
hlm.145-158.
47. Lihat David Easton, The Political System (New York: Knopf, 1953), bab. 2.
48. Lihat, secara umum, Richard Rose, "Concepts for Comparison," Policy Studies Journal, I (Spring
1973), hal. 122-127.
49. Untuk kritik terhadap pendekatan proses sekuensial, lihat Charles E. Lindblom dan Edward J.
Woodhouse, The Policy Making Process, edisi ke-3. (Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hall, 1993), hlm.10-
12; dan Perubahan dan Pembelajaran Kebijakan: Pendekatan Koalisi Advokasi, Paul A. Sabatier dan
Hank Jenkins-Smith, eds. (Boulder, Colo.: Westview, 1993), bab. 1.