BIROKRASI PROFESIONAL
*
Oleh: Hindri Asmoko
antara konsep manajemen strategis pada sektor privat dengan aturan pengelolaan
Indonesia tentang pengelolaan pemerintah daerah. Setelah itu akan diuraikan alternatif
pendekatan dalam manajemen strategis yang mungkin dapat diterapkan pada pemerintah
daerah di Indonesia.
Berdasarkan uraian di atas maka sistematika pembahasan dalam tulisan ini adalah
bagian pertama, pendahuluan yang berisi latar belakang permasalahan dalam pengelolaan
pemerintah daerah. Bagian kedua, kajian literatur manajemen strategis. Bagian ketiga,
PENDAHULUAN
Sesuai amanat UUD 1945, pemerintah daerah berwenang untuk mengatur dan
mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan.
masyarakat. Disamping itu melalui otonomi luas, daerah diharapkan mampu meningkatkan
dan kekhususan serta potensi dan keanekaragaman daerah dalam sistem Negara Kesatuan
Republik Indonesia.
*
Kepala Subbidang Informasi dan Pelaporan Kinerja pada Pusdiklat Pengembangan SDM, BPPK
1
Pemerintah daerah dalam rangka meningkatkan efisiensi dan efektivitas
pemerintahan dan antar pemerintah daerah, potensi dan keanekaragaman daerah. Aspek
pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya lainnya dilaksanakan secara adil dan
selaras. Disamping itu perlu diperhatikan pula peluang dan tantangan dalam persaingan
global dengan memanfaatkan perkembangan ilmu pengetahuan dan teknologi. Agar mampu
dengan pemberian hak dan kewajiban menyelenggarakan otonomi daerah dalam kesatuan
kewajiban kepala daerah beserta aparat yang ada di bawahnya. Undang-undang Nomor 32
Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah menyebutkan tugas kepala daerah salah satunya
dibanding dengan sektor privat. Perbedaan ini terutama disebabkan adanya perbedaan
karakteristik diantara keduanya. Menurut Antoni dan Young (2003) karakteristik organisasi
nonprofit adalah ketiadaan ukuran laba, adanya pertimbangan pajak dan hukum,
kecenderungan menjadi organisasi jasa, kendala yang lebih besar pada tujuan dan sasaran,
kurang tergantung pada klien untuk dukungan keuangan, dominasi profesional, perbedaan
dalam tata kelola, pentingnya pengaruh politik, dan tradisi pengendalian manajemen yang
kurang. Dari karakteristik tersebut, ketiadaan motif laba merupakan ciri yang utama pada
manajemen sektor privat tidak dapat diterapkan sepenuhnya pada sektor publik. Meskipun
demikian tidak berarti bahwa sektor publik tidak dapat dilakukan dengan manajemen
kewirausahaan. Menurut Osborne dan Gabler (1992) terdapat sepuluh prinsip dalam
2
mendorong kompetisi diantara penyedia pelayanan. Kedua, pemerintah mendayagunakan
outcome bukan input. Keempat, Pemerintahan dikendalikan oleh tujuannya atau misinya
bukan oleh aturan dan regulasi. Kelima, pemerintah mendefinisikan kliennya sebagai
mencari solusi setelah masalah terjadi. Ketujuh, pemerintah memanfaatkan tenaganya untuk
Hood (1995) mempertimbangkan sistem manajemen sektor publik dalam bentuk dua
elemen pokok yaitu tingkat perbedaan dari sektor privat dan tingkat dari aturan operasi untuk
menjadi penyangga terhadap kebijakan politis dan manajerial. Menggunakan dua unsur
pokok ini, Hood mengidentifikasi tujuh doktrin yang mendasari new public management
(NPM) yaitu pertama, penguraian sektor publik menjadi unit korporasi di organisasi
berdasarkan produk. Kedua, ketentuan persaingan didasarkan kontrak, dengan pasar internal
dan kontrak bersyarat. Ketiga, menekankan pada gaya sektor privat mengenai praktik
manajemen. Keempat, lebih menekankan pada disiplin dan penghematan dalam penggunaan
sumber daya. Kelima, lebih menekankan pada manajemen puncak yang bervisi. Keenam,
standar dan ukuran kinerja dan keberhasilan dapat diukur secara jelas. Ketujuh, penekanan
lebih besar pada output. Doktrin satu sampai dengan empat menyangkut teknik NPM dalam
mengurangi perbedaan administrasi sektor publik dibanding dengan sektor privat. Doktrin
lima sampai dengan tujuh menyangkut teknik NPM dalam mengurangi aturan sektor publik
luas dan tata kelola pemerintahan yang mengacu pada konsep kewirausahaan dan
pemerintah daerah.
penting di negara bagian karena beberapa alasan. Pertama, model manajemen strategis
3
menjanjikan pendekatan terstruktur, berurutan untuk mengelola kekomplekan tinggi, masalah
tidak berurutan yang dihadapi negara bagian (Olsen dan Eadie, 1982). Kedua, manajemen
strategis dipandang oleh politisi dan pemimpin manajerial sebagai mekanisme untuk
strategis menawarkan kebijakan yang lebih besar dan mengijinkan untuk mengembangkan
dasar untuk pengambilan keputusan (Bryson dan Roering, 1987; Olsen dan Eadie, 1982).
Keempat, manajemen strategis menarik bagi pejabat pemerintah negara bagian karena telah
digunakan secara luas di sektor privat dan diadopsi oleh pemerintah dipandang mendorong
mengelola organisasi dan arah mendatang dalam hubungan dengan lingkungan dan
manajemen isu.
kompleks.
suatu konsep terintegrasi karena dua hal. Pertama, perencanaan rasional/ekonomis harus
4
manajemen, komunikasi dan sistem informasi, motivasi dan imbalan, struktur organisasi, dan
biaya organisasi. Kedua, perumusan suatu perencanaan tidak menjamin pelaksanaan dan
Liou menjelaskan salah satu variasi utama dari gaya/model perencanaan strategis
mengoreksi adanya perumusan strategi pada tahap awal dan memberikan perhatian khusus
pada implementasi dan evaluasi strategi pada tahap akhir dari proses strategis secara
menyeluruh. Dengan kata lain, pendekatan strategis pada manajemen menekankan analisis
organisasional sistematis yang menguji fungsi dan tujuan organisasi, lingkungan organisasi
internal dan eksternal, dan kerangka kerja pembuatan keputusan organisasi dari perspektif
jangka panjang.
Model atau proses manajemen strategis terdiri dari lima komponen yang saling
demografi, ekonomi, dan politik dan implikasinya terhadap organisasi. Kedua, menetapkan
misi dan tujuan dengan mengidentifikasi isu dan peluang untuk pelayanan atau pendekatan
kelemahan internal dan eksternal serta sumber daya yang terbatas dari organisasi. Keempat,
Aplikasi dari manajemen strategis pada organisasi sektor publik terdiri dari komponen
yang sama dengan sektor privat diantaranya pernyataan misi, pengamatan lingkungan,
pengamatan organisasi, sasaran dan implementasi, dan telaah dan monitoring implementasi.
Menurut Bryson pada organisasi sektor publik menekankan pada pentingnya proses
perumusan strategi yang terdiri dari delapan langkah interaktif yaitu perjanjian awal diantara
misi dan nilai organisasi, identifikasi peluang eksternal dan ancaman yang dihadapi
organisasi, identifikasi kekuatan internal dan kelemahan organisasi, identifikasi isu strategis,
5
1. membantu organisasi publik berpikir secara strategis
4. meningkatkan kinerja
Bryson dan Roering (1987) mengidentifikasi lima model berbeda yang dapat digunakan untuk
penerapan manajemen strategis pada pemerintah negara bagian. Kelima model tersebut
model manajemen portofolio, dan manajemen isu strategis. Di bawah ini akan dijelaskan
6
Model ini merupakan model yang paling banyak digunakan. Pendekatan ini
Pencapaian kesesuaian ini dinilai oleh ahli strategi melalui analisis kekuatan, kelemahan,
mengeskploitasi peluang.
Di dalam model ini, manajer strategis akan menggunakan model SWOT untuk
menguji sifat permintaan dan tekanan pihak eksternal, mengidentifikasi peluang dan kendala
tujuan dan prioritas organisasi, dan menilai kapasitas internal. Berdasarkan pertimbangan ini,
strategi yang berupa perencanaan dan tindakan dapat dikembangkan untuk mencapai aliansi
Menurut Wechsler dan Berry, model ini paling sesuai diterapkan pada lingkungan
dimana organisasi mempunyai kapasitas yang cukup untuk melakukan pemilihan strategis,
tindakan, dan preferensi yang jelas tentang sasaran yang akan dicapai. Jadi, pendekatan ini
cocok dalam lingkungan dimana strateginya adalah internally directed atau negotiated yaitu
pada organisasi yang mempunyai kapasitas organisasi tinggi dan pengaruh eksternal yang
Model ini juga dapat dipakai oleh pelaku strategis pemerintahan di tiga wilayah yaitu
pengamatan lingkungan mensyaratkan scanning, identifikasi isu kunci dan tren, analisis dan
pengembangan sistem manajemen. Kedua, analisis politik. Jenis penilaian strategis ini
membantu pelaku pemerintahan untuk menetapkan tidak hanya sifat tren politik tetapi juga
untuk menilai kekuatan dan relevansi dari kecenderungan ini. Sebagai pelaksana perumusan
dan implementasi kebijakan, analisis SWOT ini akan menginformasikan waktu, bentuk, dan
isi dari pilihan kebijakan pemerintah. Ketiga, perumusan dan implementasi kebijakan. Dengan
7
menggunakan model ini, pelaku strategis pemerintahan dapat lebih mudah merumuskan dan
mengimplementasikan kebijakan.
fungsi dan level dalam perusahaan. Sistem perencanaan strategis harus menjawab empat
pertanyaan mendasar yaitu kemana kita pergi (misi), bagaimana kita memperolehnya
(strategi), apakah cetak biru tindakan kita (anggaran), dan bagaimana kita mengetahui jalur
tradisional berhubungan dengan maksud (tujuan dan sasaran), kebijakan dan perencanaan
program, alokasi sumber daya, dan evaluasi hasil. Mekanisme perencanaan formal
mengantarkan suatu elemen dari rasionalitas komprehensif yang secara inheren atraktif pada
perencanaan sesuai dengan sektor publik dan memperhatikan metode perencanaan formal
8
Beberapa kelemahan sistem berasal dari latar belakang yang sama. Sistem
perencanaan rasional mensyaratkan suatu ukuran khusus dari suatu kontinuitas dan jadi
rentan terhadap gangguan lingkungan politis yang berubah. Disamping itu kapasitas yang
diperlukan untuk implementasi proses perencanaan oleh agensi dan pemerintah lokal secara
Manajemen Stakeholder
dipredikatkan pada pengakuan dari kepentingan dan klaim bersaing baik di dalam maupun di
luar organisasi. Dari perspektif ini, tugas kritis ahli strategis adalah untuk mengapresiasi
organisasi. Dalam praktik, hal ini mensyaratkan organisasi untuk memetakan lingkungan
internal dan eksternal, mengidentifikasi pelaku yang mempengaruhi dan dipengaruhi oleh
dan kebijakan, dan memperoleh sumber daya yang dibutuhkan. Secara internal organisasi
operasi kritis.
Studi Ohio mengenai manajemen strategis (Wechsler dan Backoff, 1986, 1987)
Dari perspektif Ohio Department of Natural Resources, permintaan terhadap tanggung jawab
program dan perbedaan konstituen menghadirkan dua tantangan utama yaitu pertama,
Kedua, stakeholder mempunyai suatu kepentingan lebih besar dan komitmen pada
Model ini didasarkan pada suatu analogi dengan konsep investasi personal. Menurut
Bryson dan Roering (1987), ketika seorang investor merakit suatu portofolio saham untuk
mengelola risiko dan merealisasikan hasil yang optimum, seorang manajer korporat dapat
9
berpikir bahwa perusahaan sebagai suatu portofolio dari bisnis dengan potensi yang berbeda
dapat diseimbangkan pada hasil manajer dan arus kas. Boston Consulting Group
mengusulkan model portofolio pada sektor privat, membedakannya antara lini bisnis dalam
dua dimensi yaitu pertumbuhan pasar dan pangsa pasar. Perusahaan menggunakan matrik
BCG untuk membagi lini bisnis menjagi empat yaitu pertumbuhan tinggi/ pangsa pasar tinggi
(stars), pertumbuhan rendah/ pangsa pasar tinggi (cash cows), pertumbuhan tinggi/ pangsa
pasar rendah (question marks), pertumbuhan rendah/ pangsa pasar rendah (dogs).
Berdasarkan klasifikasi ini, perusahaan menetapkan sifat dan biaya dari komitmen setiap
Meskipun hal ini bermanfaat untuk pemikiran pemerintah negara bagian, kriteria
ekonomi yang mendasari model portofolio secara jelas kurang sesuai untuk organisasi sektor
publik. Untuk dapat diterapkan pada negara bagian, adalah perlu untuk identifikasi dimensi
Atraktivitas model portofolio sektor privat dapat ditemukan dalam ketentuan yang
sederhana, kejelasan konseptual, dan tegas. Persyaratan untuk kriteria multidimensi pada
organisasi sektor publik membatasi hal ini. Beberapa ahli strategis sukses menggunakan
logika umum dari model portofolio ini dipadukan dengan pendekatan lainnya.
Pendekatan ini diperkenalkan oleh Ansoff (1980) yang menjelaskan suatu isu
strategis sebagai perkembangan yang akan datang baik dalam organisasi maupun di luar
organisasi, yang boleh jadi mempunyai pengaruh penting pada kemampuan organisasi untuk
memenuhi tujuannya. Sistem manajemen isu strategis menekankan pada identifikasi awal
dan tanggapan cepat pada perubahan yang dapat mempengaruhi organisasi dan masa
depannya. Aktivitas yang berhubungan dengan manajemen isu strategis meliputi perhatian
kontinyu pada daftar isu strategis kunci yang mutakhir, memonitor lingkungan untuk isu yang
muncul, merancang isu pada kelompok manajemen isu strategis, dan pemilihan tindakan
10
MANAJEMEN STRATEGIS DALAM PENGELOLAAN PEMERINTAH DAERAH DI
INDONESIA
yang berkaitan dengan manajemen strategis dalam pengelolaan pemerintah daerah. Pasal
1. rencana pembangunan jangka panjang (RPJP) daerah untuk jangka waktu 20 tahun
yang memuat visi, misi, dan arah pembangunan daerah yang mengacu kepada RPJP
nasional,
tahun merupakan penjabaran dari visi, misi, dan program kepala daerah yang
nasional,
daerah, kebijakan umum, dan program satuan kerja perangkat daerah, lintas satuan
kerja perangkat daerah, dan program kewilayahan disertai dengan rencana kerja
daerah untuk jangka waktu 1 tahun, yang memuat rancangan kerangka ekonomi
daerah, prioritas pembangunan daerah, rencana kerja dan pendanaannya, baik yang
pemerintah.
visi, misi, tujuan, strategi, kebijakan, program dan kegiatan pembangunan sesuai
dengan tugas dan fungsinya, berpedoman pada RPJM daerah dan bersifat indikatif,
daerah yang memuat kebijakan, program, dan kegiatan pembangunan baik yang
11
dilaksanakan langsung oleh pemerintah daerah maupun yang ditempuh dengan
pemerintah daerah lebih mengarah pada pendekatan sistem perencanaan strategis. Rencana
strategis dibagi ke dalam beberapa penjabaran antara lain RPJP daerah yang berdimensi
waktu 20 tahun yang berisi visi, misi, dan arah pembangunan daerah. RPJP daerah
dijabarkan dalam bentuk RPJM daerah yang berdimensi waktu 5 tahun yang berisi visi, misi,
dan program kepala daerah. RPJM ini memuat arah kebijakan keuangan daerah, strategi
pembangunan daerah, kebijakan umum, dan program satuan kerja perangkat daerah, lintas
satuan kerja perangkat daerah, dan program kewilayahan disertai dengan rencana kerja
dalam kerangka regulasi dan pendanaan yang bersifat indikatif. Selanjutnya dijabarkan dalam
RKPD yang berdimensi waktu 1 tahun, yang memuat rancangan kerangka ekonomi daerah,
RPJP, RPJM, dan RKPD menjadi acuan satuan kerja perangkat daerah menyusun
renstra-SKPD. Renstra ini memuat visi, misi, tujuan, strategi, kebijakan, program dan
pemerintah daerah menggunakan pola sistem perencanaan strategis. Dengan sistem ini
setiap SKPD melaksanakan program yang mengarah pada pencapaian visi dan misi yang
telah ditetapkan daerah. Penerapan yang konsisten dan tepat atas sistem perencanaan
strategis ini akan menjadi suatu inovasi bagi pemerintah daerah menuju pengelolaan
REFERENSI
Antoni, Robert N. dan David Young. 2003. Management Control in Nonprofit Organization.
McGraw-Hill Companies, New York.
Berry, Frances Stokes dan Barton Wechsler. 1995. State Agencies Experiencewith Strategic
Planning: Findings from a National Survey. Public Administration Review.
Bryson, J. dan W. Roering. 1987. Applying private-sector strategic management in the public
sector dalam Handbook of Strategic Management, Jack Rabin, Gerald J. Miller, W.
Bartley Hildreth, 2000. New York: Marcel Dekker, Inc.
12
Freeman, R. 1984. Strategic Management: A StakeholderApproah. Pitman, Boston.
Gargan, John J. dan Thomas C. Sutton. Strategic Management in City Government dalam
Handbook of Strategic Management, Jack Rabin, Gerald J. Miller, W. Bartley
Hildreth, 2000. New York: Marcel Dekker, Inc.
Gaspersz, Vincent. 2004. Perencanaan Strategis untuk Peningkatan Kinerja Sektor Publik.
Gramedia Pustaka Utama, Jakarta.
Hood, C. 1995. The New Public Management dalam A Two-Country Comparison of Public
Sector Performance Reporting: The Tortoise and Hare. Financial Accountability &
Management, 17 (3), Agustus 2001.
Liou, Kuotsai Tom. Strategic Management and Economic Development dalam Handbook of
Strategic Management, Jack Rabin, Gerald J. Miller, W. Bartley Hildreth, 2000. New
York: Marcel Dekker, Inc.
Olsen, J. dan Eadie, D. 1982. The Game Plan: Governance with Foresight dalam Handbook
of Strategic Management, Jack Rabin, Gerald J. Miller, W. Bartley Hildreth, 2000.
New York: Marcel Dekker, Inc.
Osborne, David dan Ted Gaebler. 1992. Reinventing Government: How the Entrepreneurial
Spirit is Transforming the Public Sector. Addison-Wesley, New York.
Pflaum, A. dan Delmont, T. 1987. External scanning: A tool for planners. Journal of the
American Planning Association.
Toft, Graham S. Synoptic (One Best Way) Approaches of Strategic Management dalam
Handbook of Strategic Management, Jack Rabin, Gerald J. Miller, W. Bartley
Hildreth, 2000. New York: Marcel Dekker, Inc.
Wechsler, Barton dan Frances Stokes Berry. Strategic Management in State Government
dalam Handbook of Strategic Management, Jack Rabin, Gerald J. Miller, W. Bartley
Hildreth, 2000. New York: Marcel Dekker, Inc.
13